发布文号: 济政发[2005]24号
各县(市)、区人民政府，市政府各部门：
为深入贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》(国发(2004)10号，以下简称《纲要》)精神，全面落实《纲要》提出的依法行政、建设法治政府的各项任务，现结合我市实际，提出以下实施意见：
一、深化行政管理体制改革，切实转变政府职能
(一)推进政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面转变。实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，不干预企业正常生产经营活动。进一步引导和规范各类行业组织和中介机构健康发展，强化政府社会管理和公共服务职能，完善公共卫生、安全生产、社会治安、环境保护、文化教育等管理服务机制，健全劳动、就业和社会保障制度。加强对各种突发事件的预警和报告，健全完善政府对突发事件的应急处理机制。(二)创新政府管理方式。各级各部门要充分发挥行政规划、行政指导、行政合同、行政奖励等方式在行政管理中的作用，实现行政管理目标。行政规划未经法定程序不得随意更改;行政指导不得具有强制性;行政机关订立涉及自然资源开发利用、公共资源配置等行政合同，都要依法通过招标、拍卖等公开竞争方式决定。(三)不断深化政府机构改革，科学、合理地设置政府机构。进一步实现机构设置、人员编制法定化。理顺市政府部门与县(市)区政府部门之间，市政府部门之间的职能权限。按照精简、效能原则，减少行政机关职能交叉。深化事业单位改革，实现政事分开，严格控制事业单位机构设置和人员编制。(四)强化行业协会的服务职能，实行政社分开。尽快实现行业协会民间化，逐步将行政许可中资格、资质的认定权转移给行业协会，通过立法培育、发展、引导和规范行业协会。(五)深化行政审批制度改革，规范行政许可行为。对现有的行政审批事项按照《行政许可法》的要求，继续进行清理，规范行政许可行为，做到一门受理、抄告相关、并联审批、限时办结。(六)加快电子政务建设。各级各部门应建立政务网站，及时更新网站内容。扩大政府网上办公范围，做到信息互通和资源共享，提高办事效率，降低管理成本。(七)完善政府信息公开制度。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私事项外，各级行政机关应当公开政府信息，为公众查阅提供便利条件，增加行政活动的透明度。(八)完善依法行政的财政保障机制。进一步健全国库集中支付、政府采购和预决算等制度，大力清理和规范行政事业性收费，严格执行“收支两条线”和收缴分离、罚缴分离制度，严禁以各种形式返还执法机关的收费和罚款。
二、完善行政决策机制，依法科学民主决策
(一)各级各部门要在法律、法规和规章规定的权限范围内行使行政决策权，不得超越法定职权。政府各部门需要对涉及政府工作全局的重大事项作出决策的，应当报经同级政府同意。各县(市)区政府需要对本行政区域内经济和社会发展重大事项作出决策，法律、法规规定应当由同级人大或其常委会讨论、决定的，应依法提请同级人大或其常委会讨论、决定。
(二)严格执行《济南市人民政府工作规则》，完善决策的公众参与、专家论证、合法性评价、重大事项集体合议制度。在坚持行政首长负责制的基础上，不断完善政府内部决策机制，规范集体决策方式，提高决策的科学性、民主性。
(三)建立健全咨询专家库，实现资源共享。入选专家应来自经济、法律、科技等不同领域。在涉及本地区、本部门重大事项或专业性强的事项作出决策前，应组织相关专家进行可行性论证。
(四)进一步健全重大决策出台的规则和程序。认真实施《济南市人民政府重大社会公共事项决策听证暂行办法》，凡涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应事先向社会公布，通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见，必要时可以委托相应的机构进行民意调查。(五)建立健全行政决策跟踪反馈和责任追究制度。负责决策执行的机关应确定督办机构和人员，对决策执行情况进行跟踪与评价，并向决策机关定期报告，提请决策机关适时调整和完善有关决策。要加强对决策活动的监督，按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，对因决策过错给国家和群众利益造成重大损失的，应当追究主要负责人和直接责任人的责任，实现决策权和决策责任相统一。
三、提高制度建设质量，维护法制统一
(一)突出重点，统筹规划，把政府立法决策和改革发展决策统一起来。要立足市情，突出济南特色，讲求立法实效，着重抓好有关经济调节、市场监管方面的立法。同时，要特别重视社会管理、公共服务和规范政府行为方面的立法，高度重视人民群众关注的热点、难点问题的立法。(二)改进政府立法工作方法，完善立法程序，实行法制机构、管理部门和专家学者相结合的起草方法，重大或关系人民群众切身利益的立法项目都要采取听证会、论证会等方式听取意见，充分反映广大群众的意愿。(三)建立政府立法尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。不仅要考虑立法过程成本，还要研究实施后的执法成本和社会成本，以及该项立法对社会产生的影响等，保证立法更科学、更符合实际。(四)坚持法制统一的原则，在法定权限内制定规范性文件。规范性文件不得创设行政许可、行政收费、行政处罚等事项。(五)实行政府规章、规范性文件定期评价制度。政府规章、规范性文件实施1年后，实施机关对其实施情况进行评估，并将评估意见报告市政府。在市人大常委会的监督下，市政府组织有关实施机关对本市地方性法规的实施情况进行评估。(六)完善政府规章和规范性文件公布、清理、汇编制度。规章和规范性文件必须依法向社会公布，便于公众查阅和咨询。制定机关应当根据经济和社会发展需要，定期清理现行地方政府规章和规范性文件，对需要修改或废止的及时予以修改或废止，并汇编成册。
四、理顺行政执法体制，规范行政执法行为
(一)建立健全政府对所属部门执法争议的协调机制。制定行政执法协调办法，解决执法过程中产生的职能争议，保障政府行为规范、协调、高效。(二)进一步改革行政执法体制。完善城市管理领域相对集中行政处罚权工作，建立实施有关职能部门与综合执法机构的联动机制。积极探索实施相对集中行政许可权，推进综合执法试点。(三)建立健全行政执法各项制度和管理规范，完善行政决定、行政处罚、行政许可、行政强制等执法程序。各级行政执法机关都要将本部门的职责范围、执法内容、执法程序、工作标准、办理期限等依法向社会公开。实施调查权、审核权和决定权分离制度、罚缴分离、收缴分离制度，实行收支两条线，规范行政执法行为。(四)完善行政执法主体和行政执法人员资格制度。按照职权法定原则，严格实行行政执法主体资格审查制度，禁止无法律、法规授权或行政机关合法委托的事业单位行使行政执法权。认真实行执法人员资格制度，所有执法人员必须经过培训考核，持证上岗。(五)完善行政执法责任制。按照国务院关于推行行政执法责任制若干意见的要求，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。建立和完善行政执法评议考核制度，严格执行执法违法责任追究制度，建立健全行政执法错案责任追究制度，凡在执法中违反规定的，都要严格追究责任;执法机关对违法责任人应当追究责任而不予追究的，要追究执法机关负责人的责任。
五、完善监督机制，加强对行政权力的监督和制约
(一)加强规范性文件的管理。各级各部门要认真落实规范性文件审查、备案、发布等制度，按程序应事前审查和备案的要事前审查和备案。未按规定报送审查、公布、备案的规范性文件，造成不良影响的，要追究主要负责人和直接责任人的行政责任。(二)创新和完善内部层级监督制度。各级政府要加强对所属部门行政行为的监督，对重要事项和重大案件要及时进行督查，一抓到底。要强化政府法制机构的执法监督职能，有针对性地开展专项行政执法检查。(三)完善行政复议工作制度。建立市政府行政复议协调制度、行政复议听证制度、行政复议责任追究制度、行政复议机构行政建议制度和行政复议人员资格制度。(四)各级行政机关要自觉接受监察、审计部门的监督，认真执行监察、审计决定。对拒不履行决定的，要依法追究有关责任人的责任。(五)严格执行行政赔偿和行政补偿制度。完善工作程序和办法，保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿或者补偿的权利。探索建立行政赔偿程序中的听证、协商、和解制度。(六)积极拓宽公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的渠道，完善监督机制，为公民、法人和其他组织实施监督创造条件。研究建立对新闻媒体反映的问题进行调查、核实，并依法及时作出处理的工作机制。
六、建立高效便捷的纠纷解决机制，依法防范化解社会矛盾
(一)各级政府及政府各部门要围绕本地区本部门职责，针对易引发民事纠纷、产生社会矛盾的问题，完善矛盾纠纷排查、信息报告和调处责任机制。(二)充分发挥村民委员会、居民委员会和基层调解组织在解决社会矛盾中的作用。凡是产生在基层的民间纠纷、矛盾，尽可能在基层调处、解决。(三)行政机关对民事纠纷可根据自愿、公开、公平原则予以调解，调解达成协议的，应制作调解协议书;调解不能达成协议的，应及时告知当事人救济权利和渠道。对群体性、突发性事项，所在地政府及有关部门应及时依法采取有效措施，妥善处理。(四)建立健全信访接待制度。要明确和落实信访工作责任，严格按照“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的原则积极主动地处理好群众反映的问题。完善信访事项督办落实和办理情况通报制度，对本机关应办理的信访事项，要依照法定程序和期限办结，并向信访人和转办机关回复结果。对集体上访、重复上访或重大紧急上访事项，要采取有效措施果断处置，防止事态扩大。(五)进一步规范信访秩序，积极引导群众通过行政复议、仲裁、诉讼途径解决信访事项，切实保障信访人员和举报人员的民主权利和人身安全，不得以任何理由压制、打击信访人，不得将举报材料的有关情况透露或转送给被举报人。
七、加强组织领导，狠抓工作落实
(一)切实加强对依法行政工作的领导。市政府已成立贯彻全面推进依法行政实施纲要工作领导小组，具体负责《纲要》及本意见的组织实施、协调和督办工作。各县(市)区政府和市政府各部门主要负责人作为第一责任人，对本辖区、本部门推进依法行政工作负总责，分管领导作为直接主管责任人，形成一级抓一级、逐级抓落实的组织领导体系。(二)分解推进依法行政的各项任务。各级各部门要把《纲要》和本意见规定的各项工作任务进行分解，做到工作任务、责任部门和责任人“三落实”，年底前要制定落实《纲要》及本意见的实施方案，确定工作重点，提出工作计划。(三)建立依法行政定期报告制度和考核评议制度。各县(市)区政府每年要向本级人大或其常委会和市政府报告推进依法行政的情况，政府各部门要向本级人民政府报告推进依法行政的情况。市政府每年度对各县(市)区政府和市政府各部门依法行政工作情况进行考核评议，并将考核结果进行通报。(四)大力宣传《纲要》，增强公务人员的依法行政观念。各级各部门要制定宣传工作方案，通过组织自学和举办培训班、研讨会、报告会等方式，大力宣传《纲要》的基本精神和主要内容。建立领导干部定期集体学法制度，加强公务人员的法律培训工作，提高依法行政能力和水平。(五)进一步加强政府法制机构建设。各级各部门要进一步加强法制工作机构和队伍建设，大力推进政府法制信息化建设。政府法制机构一定要加强自身建设，不断提高政治素质和业务素质，以高度的责任感和使命感，为政府全面推进依法行政，积极履行好参谋助手和法律顾问职责。
济南市人民政府
二OO五年九月二十二日
附：市政府各有关部门贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》工作任务分工
工 作 任 务 责 任 部 门
建立 科学 民主 决策 机制 完善政府决策规则、决策程序以及行政决策的监督制度，建立公众参与、专家论证和政府决定相结合的决策机制 市政府办公厅、市监察局 市政府法制办等有关部门
实行行政决策合法性论证 市政府办公厅、市政府法制办等有关部门
提高制度建设质量，维护法制统一 市政府法制办、市政府办公厅等有关部门
转变 政府 职能， 深化 行政 体制 改革 贯彻许可法，深化审批制度改革 市政府法制办、市监察局、市编办等有关部门
深化政府机构改革，科学设置政府机构 市编办
研究推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开的具体措施，加强行业协会建设 市编办、市发改委、市人事局、市工商局、市民政局、市国资委、市监察局
完善各类市场监管制度 市发改委、市工商局等有关部门
完善公共卫生的社会管理机制 市卫生局、市市容环卫局
完善安全生产的社会管理机制 市安监局
完善社会治安的社会管理机制 市公安局
完善环境保护的社会管理机制 市环保局
完善文化教育的社会管理机制 市文化局、市教育局
健全劳动就业和社会保障机制 市劳动保障局、市卫生局、市民政局、市人事局、市财政局、市发改委
建立现代公共服务体制 市发改委、市监察局、市政府办公厅等有关部门
建立突发事件的预警机制和应急方案 市政府办公厅等有关部门
行政机关订立涉及自然资源开发利用、公共资源配置等行政合同，应当依法通过招标、拍卖等公开竞争方式决定 市发改委、市国土局等有关部门
完善依法行政的财政保障机制 市财政局、市发改委
清理行政事业性收费 市财政局、市物价局等有关部门
加快电子政务建设 市政府办公厅、市信息产业局等有关部门
工 作 任 务 责 任 部 门
完善政府信息公开制度 市政府办公厅、市政府法制办、市信息产业局、市财政局、市监察局等有关部门
理顺 执法 体制， 规范 执法 行为 建立执法争议协调机制 市政府法制办、市编办
推进相对集中处罚权工作 市政府法制办、市编办
探索相对集中许可权工作 市编办、市政府法制办
健全行政执法的各项制度 市政府法制办等有关部门
完善行政执法主体和执法人员的资格制度 市政府法制办、市人事局
完善行政执法责任制 市政府法制办、市编办、市监察局等有关部门
完善 行政 监督 制度 加强规范性文件的管理 市政府法制办、市政府办公厅
创新内部层级监督制度，强化政府法制机构执法监督职能 市政府法制办、市监察局
完善复议工作制度 市政府法制办
确保专门监督机关履行职责 市审计局、市监察局
完善行政赔偿和行政补偿制度 市政府法制办、市财政局
完善群众举报、新闻曝光案件追查制度 市监察局、市政府办公厅、市委市政府信访局
积极防 范和化解社会 矛 盾 完善人民调解制度 市司法局、市委市政府信访局等有关部门
完善信访制度 市委市政府信访局、市监察局
切实 保障 依法 行政 工作 的有 效推 进 建立领导干部学法制度 市人事局、市政府法制办、市司法局
强化公务人员的法律培训工作 市人事局、市政府法制办、市司法局
加强普法教育和法制宣传 市司法局
建立依法行政的定期报告制度 市政府法制办、市政府办公厅
建立依法行政评议考核制度 市政府法制办等有关部门
实施《纲要》的督促检查制度 市政府办公厅、市监察局、市政府法制办
进一步加强政府法制机构建设 市编办、市财政局、市政府法制办
注：责任部门中列第一位的部门为牵头部门。
