发布文号: 鲁政办发[2005]34号
各市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：
根据《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》(国发(2003)15号)精神，经国务院批准，我省进行了深化农村信用社(以下简称信用社)改革试点。一年多来，经过各级、各有关部门的共同努力，改革试点工作进展顺利，成效显著。为进一步深化改革，加快信用社发展，改善农村金融服务，根据《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》(国办发(2004)66号)精神，结合我省实际，现提出以下意见。
一、切实提高对进一步深化信用社改革重要性的认识
全省深化信用社改革试点工作开展以来，各地按照全省改革试点方案要求，加强领导，精心组织，取得了重要的阶段性成果。信用社新的管理体制框架基本形成，增资扩股工作成效显著，抗风险能力明显增强，国家扶持政策顺利落实，组织形式改革开始起步，进一步提高了信用社的社会信誉，有力地促进了信用社的健康发展。但当前信用社改革工作中还存在一些问题，主要是个别地方对改革工作的认识不到位，扶持政策力度不大，消化信用社历史包袱措施落实不力，法人治理结构不完善，内部机制改革尚未真正起步，农村金融服务水平还有待提高，等等。
根据国家要求，下一阶段深化信用社改革工作要切实转移到以明晰产权关系、强化约束机制、完善法人治理结构、转换经营机制和改善支农服务等为重点的攻坚阶段。这一阶段的改革，政策性强、任务重，不仅关系到信用社的健康稳定发展，也关系到我省农业发展、农民增收和农村稳定的大局。因此，各级、各有关部门要充分认识进一步深化信用社改革的重要意义，认真学习贯彻国务院文件精神，准确把握进一步深化改革的任务目标和政策要求，统一思想，提高认识，为深化信用社改革创造条件。
二、进一步深化信用社改革的指导思想和原则
(一)指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、市场主导、政府适当支持”的总体要求，完善管理体制改革，深化产权制度改革，加快内部机制改革，强化内控制度和约束机制建设，真正把信用社办成由农民、农村工商户和企业法人入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融企业，充分发挥信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，促进全省城乡经济协调发展。
(二)改革原则。一是市场主导原则。遵循市场经济规则，明晰产权关系，完善法人治理结构，转换经营机制，将全省信用社改革成为自主经营、自我约束、自我发展和自担风险的市场主体。二是服务“三农”原则。围绕改善农村金融服务、加大金融支农力度这一首要目标，改进服务方式，完善服务功能，提高服务水平。三是分类指导原则。各地要结合本地实际，因地制宜，改革股权设置，优化股权结构，建立与当地经济发展、管理水平相适应的组织形式和运行机制。四是消化包袱原则。按照有关规定，在历史包袱没有完全消化前，将国家和地方扶持政策产生的收益全部用于消化历史包袱和提取各项拨备。五是确保稳定原则。正确处理改革、发展和稳定的关系，保持信用社各项业务活动的正常开展和队伍的稳定，建立应急处理机制，防范和处置可能出现的各类风险。
三、进一步深化信用社改革的主要任务和要求
进一步深化信用社改革，重点是深化产权制度改革，明晰产权关系，完善法人治理结构，逐步建立和完善信息披露制度，加强内控制度和约束机制建设，促使信用社建立决策、监督、执行相制衡，激励和约束相结合的经营机制，改善农村金融服务，提高支农服务的效率。
(一)深化产权制度改革。按照股权结构多元化、投资主体多样化的要求，结合当地经济发展实际，积极探索补充资本金的新思路，广泛吸收辖内农民、农村工商户和各类经济组织投资入股，努力扩大投资股的比重，逐步使投资股比重达到60%以上。积极引入具有较强经济实力和较高管理水平的战略投资者，优化股权结构，充分发挥产权对管理者的监督制约作用。原则上，新组建的农村合作银行和统一法人县联社要引进2一3家持股比例大(单户入股金额占股本总额2%一5%)的法人机构投资者，总的法人股占比要力争达到20%以上。
切实加强对股金真实性、合规性的审查，严禁吸收或变相吸收存款化股金。亏损信用社要积极转换经营机制，加强内部管理，努力改善经营状况。
(二)加快组织形式改革。凡符合组建条件、信用社及其社员自愿、地方政府同意的，经银行业监督管理机构核准后，均可申报组建农村合作银行和统一法人县联社，力争2005年上半年基本完成组织形式改革工作。组建新机构要坚持“时间服从质量”的原则，严格依照法定程序和步骤开展组建工作，认真履行相关法律手续。
(三)完善法人治理结构。按照现代企业制度要求，建立健全民主管理组织，规范决策程序和议事规则，逐步形成分工合理、权责明确、运转高效、制约有力的法人治理结构。一是认真做好社员代表的推选工作。社员代表由员工社员、其他自然人社员和法人社员按照股金占比构成，由全体社员按所持票权推选产生。社员代表大会形成决议时，根据社员代表所代表的票权进行投票表决。二是优化理事会(董事会)人员构成，提高投资股社员和法人社员的比重。实行独立理事(独立董事)制度，独立理事(独立董事)应对重大经营管理决策发表独立意见。理事(董事)由全体社员代表实行差额选举产生。三是健全理事会(董事会)的组织结构，增设风险管理委员会、审计委员会等专门委员会，有条件的可单设关联交易控制委员会、人事薪酬委员会等，增强理事会(董事会)的决策管理能力。四是全面实行理事长(董事长)与主任(行长)分设制度，进一步明确理事会(董事会)、经营班子的职责，建立对高级管理人员的问责制。五是明确监事会的职责和运行机制，监事会要严格按规定向社员(股东)代表大会报告工作。监事会要切实加强对本联社(合作银行)的经营合规性、内控有效性和各类财务报表真实性等的监督。监事会的工作对社员(股东)代表大会负责，在社员(股东)代表大会闭会期间，对理事会(董事会)负责。六是引入兼职稽核员制度。在调整充实专职稽核人员的基础上，选拔一批政策水平高、业务精通的人员担任兼职稽核员，加强内部稽核队伍力量。新组建的农村合作银行和统一法人县联社要逐步实行外部审计制度。
(四)转换内部经营机制。抓住深化改革的有利时机，在坚持内控优先、制度先行的前提下，加快内部经营机制转换步伐。一是建立以市场为导向的机构调整重组机制。新组建的农村合作银行和统一法人县联社要按照“机构扁平化，业务垂直化”的要求，大力整合现有机构网点，努力实现合理布局、精简高效、提升功能的机构改革目标。重新调整部门设置和职能定位，对分支机构不得实行独立核算或单独核算，实现县联社由管理型机构向经营型机构的转变。二是建立起严密内控下的灵活经营机制。全面推行项目主管制和客户经理制，建立健全授权授信制度，由经营人员在规定的权限内实行灵活经营。三是建立以市场为导向的业务拓展机制。设立客户服务中心，建立与客户的联系与沟通机制，大力创新业务品种，积极向客户提供特色化、个性化的服务。四是建立以效益为目标的人力资源优化配置机制。改革劳动用工制度，全面推行从业人员考试和竞争上岗制度，推进减人增效工作，促进人力资源合理流动。五是建立以综合业绩为标准、有利于信用社持续健康发展的干部考核、评价机制。全面实行干部任职考试、竞聘上岗、岗位交流等制度，经营班子成员要通过公开竞聘方式产生，逐步建立充满生机与活力的干部选拔任用机制。六是建立与贡献紧密挂钩的内部激励机制。借鉴商业银行工薪改革经验，全面实行企业化的绩效考核和分配制度，拉开收入档次，充分调动广大员工的工作积极性。
(五)建立和完善信息披露制度，强化外部约束机制建设。采取适当形式，定期向股东及其他利益相关者披露资本充足率、不良贷款率比例、本年度利润及费用总额等重要指标及年度变动情况，年度内召开的社员代表大会、理事会(董事会)、监事会研究的重大事项及落实情况等基本信息。鼓励信用社披露更多的信息。要确保所披露信息的真实、准确、完整、可比，符合法律法规和会计制度等，切实提高决策、经营透明度，不断强化外部约束机制。
(六)改善农村金融服务。信用社要坚持为“三农”服务的经营方向，进一步改善农村金融服务，信贷资金的大部分要用于支持本地区农业和农民，对农户、个体工商户的授信量(包括贷款、银行承兑汇票、贴现、担保、贸易融资等)不低于授信总量的70%。进一步完善农户贷款办法，加大推广农户小额信用贷款、农户联保贷款和贷款上柜台的力度，适当扩大农户贷款的发放范围和限额，尽量满足农户生产和生活的信贷资金需求。充分发挥农村机构网点多的优势，大力发展银行卡等金融产品，增强和完善服务功能。农村合作银行和统一法人县联社要在乡镇设立民主监督小组，加强对经营方向和服务质量的监督。
四、落实扶持政策，促进信用社持续健康发展
(一)认真落实改革扶持政策。各地、各有关部门要按照全省农村信用社改革试点方案的要求和有关政策规定，认真落实已出台的各项优惠政策和帮扶措施，帮助信用社消化历史包袱。要组织信用社及时对照专项票据的兑付条件进行试算，找出差距，明确重点，尽快改进。对历史包袱较重的信用社，要进一步加大政策扶持力度，努力提高信用社的资产质量和资本充足率，确保国家扶持政策足额落实到位，有条件的要争取提前兑付中央银行专项票据。
信用社要严格按规定运用扶持政策，确保国家和各级政府扶持政策产生的效益用于消化历史包袱。一是国家优惠政策减免的税收和拨补的保值贴补资金要直接用于弥补亏损。二是对专项票据兑付前产生的利息、兑付后的收益和收回置换的不良资产及人民银行再贷款所产生的利息收入，实行单独列账，优先用于冲销亏损和提取拨备。三是信用社当年实现的盈利主要用于消化历史包袱。四是建立“全省农村信用社风险救助专项资金”，用于支付风险信用社的紧急救助，支持经营困难社发展业务、改善经营。
(二)尽力减轻信用社的社会负担。各级政府及有关部门要认真落实国家对改革试点地区信用社的各项优惠政策，研究制定减轻信用社规费和社会负担的有关政策规定。要加大信用社呆账核销力度，符合条件的，税务部门要按规定权限及时审批，由信用社在批准核销的年度内税前扣除。对信用社在抵债资产处置过程中涉及的行政事业性收费，按国家和省有关政策规定给予减免等优惠。对销售或转让抵债所得的不动产、土地使用权取得的收入，按有关规定以全部收入减去抵债时该项不动产或土地使用权作价后的余额，为营业税计税营业额。同时，积极解决清理整顿农村合作基金会和处置城市信用社过程中的遗留问题。有关县(市、区)要采取有效措施，确保制定的措施和承诺全部兑现。
(三)认真清理限制信用社发展的政策规定。各级政府及有关部门要从实际出发，取消限制信用社发展的各种规定，鼓励机关、单位和各类市场主体按照市场化原则，在保证资金安全的前提下，自愿或通过招标等形式选择金融机构，办理存款、代理业务和账户开设等业务，为信用社发展创造宽松的环境。
(四)大力清收盘活信用社不良资产。一是积极盘活企业的不良贷款。对因企业改制形成的不良贷款，当地政府要积极协调有关部门，帮助信用社落实和盘活不良贷款。对暂时难以落实和收回的不良贷款，要按照有关法律法规的规定，采取完善担保、更换抵押资产等措施，保全信用社资产，保障信用社合法权益。对恶意逃废债务的，要严肃追究有关人员的责任。二是积极落实村集体的不良贷款。村集体不良贷款可采取先落实、后清收的办法收回。村集体有集体资产的，可通过盘活集体资产归还信用社贷款；有经营项目的，可用承包收入予以归还；还款来源少或无还款来源的，可采取以“承包经营权置换”的方式，将信用社在村集体的债权与村里可支配的土地、荒山、荒滩等承包经营权进行置换并对外承包，以承包收入逐年归还村集体陈欠贷款。三是积极落实行政部门协调、承贷和担保的不良贷款。对于过去由行政部门协调、承贷和担保形成的不良贷款，各级政府要积极帮助信用社做好收回和盘活工作。属行政部门承贷的，要限期还清贷款本金及欠息；属行政部门担保并形成的不良贷款，要完善担保手续，落实人员协助信用社催收；以个人名义承贷由单位使用的，由使用单位或个人制定、落实还款计划，限期偿还。
(五)切实加强对信用社的行业管理。省联社作为省政府对信用社实施管理的机构，要依法履行对全省信用社的管理、指导、协调和服务职责，切实加强行业管理，改善经营状况，防范金融风险，促进全省信用社、农村合作银行稳定健康发展。省联社要指导、督促各级信用社加强领导班子建设，认真做好市、县(市、区)联社和农村合作银行高级管理人员的考核、评价工作。加强和改进服务工作，积极发挥在制度建设、资金清算服务和员工培训中的作用，尽快建立全省规范、统一的内部控制制度和业务操作规程。加强国家行业、产业政策的信息服务和新产品研发的指导，落实国家宏观调控政策，在防范风险的前提下，努力提高对“三农”的金融服务水平。注意指导做好案件防范和查处工作，维护改革过渡期间的稳定，确保改革顺利进行。要搞好与有关部门的协调、配合，为信用社、农村合作银行改革与发展创造良好条件。
五、明确责任，确保进一步深化信用社改革工作顺利推进
各级、各有关部门要按照《国务院办公厅转发银监会人民银行关于明确对信用社监督管理职责分工指导意见的通知》(国办发(2004)48号)和全省信用社改革试点方案要求，明确责任，加大力度，共同推进全省深化信用社改革工作的顺利进行。各级政府要认真落实协助省政府管理信用社的具体职责，加强组织领导。银监会、人民银行分支机构、省联社及其办事处(市联社)、财政、税务、审计、公安、法院等部门和单位要各司其职，各负其责，加强协调，密切配合，及时研究解决信用社改革过程中出现的新情况、新问题，认真落实各项改革政策和扶持措施，尽快建立辖内信用社突发性支付风险的应急处理机制。
银行业监管部门要加强对信用社风险的监控考核，建立健全风险考核和校正机制，及时采取风险预警、停业整顿、依法接管、重组等措施，有效控制和化解风险，维护社会稳定。人民银行分支机构要认真落实改革扶持政策，继续加大对信用社的资金支持力度，促进信用社在加快发展中消化历史包袱。省联社及其办事处(市联社)要在尊重农村信用社法人地位和经营自主权的基础上，切实发挥指导作用，加强对信用社规范股金管理、完善法人治理结构、加强内控制度建设等方面的指导和监督。财政部门要指导信用社建立和完善内部财务管理制度和会计核算办法，加强财务管理，认真解决财务管理中存在的问题，提高经济效益和会计信息质量。同时，做好保值储蓄贴补等优惠政策的落实。税务部门要做好税收等优惠政策的落实。其他有关部门要认真做好改革的宣传引导，加强安全防护，打击金融犯罪，帮助清收不良资产，为信用社营造良好的经营环境。
山东省人民政府办公厅
二00五年五月十七日
