发布文号: 豫政[2004]80号
各省辖市人民政府，省人民政府各部门：
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号，以下简称《决定》)是中央做出的实行最严格的土地管理制度的重要决定，也是落实科学发展观、促进经济可持续发展的一项重大举措。为了把《决定》落到实处，现结合我省实际，提出如下贯彻意见：
一、深入学习《决定》精神，统一思想，提高认识
(一)充分认识《决定》的重大意义。《决定》从我国国情出发，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，提出了深化改革、严格土地管理的一系列措施，是指导今后土地资源保护、开发、利用和管理工作的纲领性文件。各地、各部门要充分认识《决定》的重大意义，切实把思想和行动统一到《决定》的各项要求上来。
(二)切实转变用地观念。各地、各部门要深刻认识我省人多地少的基本省情，进一步增强严格土地管理和保护耕地的紧迫感，正确处理好经济发展与保护土地资源的关系，积极推进经济增长方式的转变，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，提高土地集约利用水平，走符合我省省情的新型工业化、城市化道路。
(三)深入开展土地法律法规学习教育活动。以全省各级领导干部和国土资源等部门的领导干部为重点，采取多种形式，深入持久地开展土地法律法规学习教育活动，教育广大干部牢固树立法制观念，坚持依法管地、依法用地，进一步提高在法规范围内保障经济建设和社会发展用地的能力。
二、严格土地利用总体规划及相关规划的管理，合理利用土地资源
(四)认真搞好新一轮土地利用总体规划修编工作。以科学发展现为指导，结合地方经济社会可持续发展的实际需要，对土地资源进行重新整合。在确保耕地保有量、基本农田保护面积等各项指令性指标不减少的前提下，修编好新一轮土地利用总体规划。城市总体规划、村庄和集镇建设规划等行业规划要与土地利用总体规划相衔接。各地要依据土地利用总体规划，认真编制各专项规划。
(五)严格各类规划的实施管理。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行，各类建设必须符合土地利用总体规划，不得突破土地利用总体规划确定的建设用地规模。加强对土地利用总体规划修改的管理，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局及基本农田保护区范围等内容的修改，必须按法定程序报原批准机关批准。各类开发区(园区)和城市新区(小区)必须纳入土地利用总体规划和城市总体规划，其建设发展用地应由当地国土资源行政主管部门依法实行统一管理。
(六)加强土地利用计划管理。农用地转用年度计划实行指令性管理、分类下达，各市、县不得擅自突破年度计划。国家、省重点建设项目的用地指标，由省国土资源行政主管部门统一配置。农用地转用计划指标要按照区别对待、有保有压的原则，优先安排国家鼓励和支持的建设项目。对存量建设用地未使用或土地利用效益不高的市、县，要相应核减或暂缓下达农用地转用计划指标。对“空心村”、砖瓦窑场、工矿废弃地整治出的土地和新开发的土地，要纳入计划管理。省国土资源行政主管部门负责制订我省实施土地利用年度计划管理的具体意见。
(七)认真做好建设用地预审工作。对不符合土地利用总体规划、不符合单独选址用地条件、没有农用地转用指标、不符合产业政策或属于国家禁止的建设项目，不得通过用地预审。在项目审批、核准、备案阶段，国土资源行政主管部门要依法对建设项目的用地进行审查。建设单位向发展改革等部门申报核准或审批建设项目时，必须附国土资源行政主管部门的预审意见，没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目。
三、采取得力措施，严格保护耕地
(八)严格执行占用耕地补偿制度。各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地。补充耕地的数量、质量实行技等级折算，具体折算办法由省国土资源行政主管部门制定。跨省辖市易地补充耕地的，由省国土资源行政主管部门负责组织协调，并调整相应的耕地保有量指标。建设单位不能自行补充耕地的，必须按照规定足额缴纳耕地开垦费。耕地开垦费应列入工程概算，实行专户管理，严禁减免和挪用。省国土资源行政主管部门要加强对占用耕地补偿工作的监督、检查和考核，对补充耕地的数量、质量进行严格验收，有关人员要对验收结果承担相应责任。
(九)认真做好基本农田保护。土地利用总体规划未经依法修改或调整，不得擅自调整基本农田保护指标和布局。对划定的基本农田，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途，这是不可逾越的“红线”。禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和进行其他破坏耕作层的活动。符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准。因土地利用总体规划依法修改或调整、建设占用等导致基本农田减少的，要及时进行补划和验收。对占用基本农田并以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的，耕地开垦费标准按省定最高标准执行。加强基本农田保护基础性工作，把基本农田落实到地块和农户，并在土地所有权证和农村土地承包经营权证书中注明。完善基本农田保护档案，对基本农田保护图件实行备案管理，作为依法管理基本农田的依据。
(十)加大土地开发整理力度。整合耕地资源，对属于中低产田的基本农田实行集中连片整理，提高基本农田的质量。省国土资源行政主管部门要加强对土地开发整理项目的管理，项目安排要重点向粮食主产区倾斜。要在摸清耕地后备资源潜力和保护好生态环境的前提下，对能开发的土地充分加以开发利用。
(十一)严格新增建设用地土地有偿使用费的征收和管理。新增建设用地土地有偿使用费实行先缴后分，按照规定标准全额缴入国库，不得减免，按规定比例就地分成划缴，严格按规定用途使用，专项用于耕地开发。审计部门要加强监督检查，对减免和欠缴的，要依法追缴。
四、严格建设用地审批，强化监督管理
(十二)规范建设用地报批程序。城市分批次建设用地的报批，要提供土地开发建设整体方案。有控制性规划的，应提供控制性规划；有具体建设项目的，应附项目名单。建设项目没有明确分期建设的，应一次性报批，不得圈占土地。
能源、交通、水利、矿山、军事设施等确需单独选址的建设项目，属国务院、国家发展改革委等部门和省人民政府批准、核准的，农用地转用和土地征收报国务院批准。除此之外的单独选址建设项目，农用地转用和土地征收报省人民政府批准。
(十三)严格对农用地转用和土地征收的审查。国土资源行政主管部门要按照土地管理法律法规、产业政策和建设项目用地控制指标，对建设项目进行严格审查。建设项目选址应征得国土资源行政主管部门的同意，凡征地补偿安置方案不能妥善安置被征地农民的，不得批准农用地转用和项目选址。
对拖欠被征地农民补偿安置费用或补偿安置不到位、欠缴新增建设用地土地有偿使用费、土地闲置浪费的市、县，要暂停农用地转用和土地征收的报批。
(十四)加强建设用地审批后的监督管理。城市分批次建设用地和单独选址建设项目用地经依法批准后，国土资源行政主管部门应向社会公布，并按法定期限在被征收土地所在的村、组内公告征用土地方案和征地补偿安置方案；建设单位应将用地批准文件或建设用地批准书等在施工场地悬挂。实行新增建设用地批后核查制度，对国务院和省人民政府批准用地的征地补偿安置、耕地占补平衡、土地供应与使用等情况，国土资源行政主管部门要跟踪核查。
五、深化土地使用制度改革，促进土地集约利用
(十五)盘活城镇存量建设用地。开展存量建设用地使用现状调查，对已批未供、已供未用、闲置或低效利用的土地进行全面清查登记，并制定盘活措施。对新上建设项目可以使用存量土地的，不得批准使用新增建设用地。严格控制党政机关和企事业单位迁址，确需迁址的，国土资源行政主管部门应将原有土地全部收回并重新处置。
农用地转用或土地征收经依法批准后，一年内未全部供应给用地单位的，不再受理新的建设用地申报；两年内未供应的，按未供应土地面积扣减该市、县下一年度的农用地转用计划指标。土地供出后一年内未开发建设的，动员收回并重新处置；两年内未开发建设的，用地批准文件自动失效并依法收回闲置的土地。
(十六)健全和规范土地市场。严格执行《划拨用地目录》，控制划拨用地范围，逐步细化我省的划拨用地目录。加强对划拨土地入市交易的管理，经依法批准利用原划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金。经依法批准转让划拨土地使用权的，必须在当地土地有形市场公开交易，并按市场价补缴土地出让金；低于市场价交易的，政府可优先收购储备。
商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地全部实行招标、拍卖、挂牌方式出让；采取协议方式供地的，如同一地块有两个以上意向者，也必须采用招标、拍卖、挂牌方式供应。
协议出让土地最低价标准每两年调整一次，由省国土资源行政主管部门负责制定，报省人民政府批准后公布执行。各市、县在协议出让国有土地使用权时，不得低于最低价标准。任何单位和个人不得以任何形式减免土地出让金，严禁以零地价为优惠条件招商引资。
经营性基础设施用地在试点基础上逐步实行有偿使用，积极创造条件将工业项目用地纳入公开出让的范围，探索建立国有土地收购储备基金制度。
(十七)严格执行土地资产处置政策。在国有企事业单位兼并、重组等改制中，土地资产要单独处置，实行收支两条线，确保国有土地资产不流失。企业改制中以协议出让方式取得的国有土地使用权，需改变土地用途的，必须取得出让方和城市规划部门的同意，补缴土地出让金差额，重新签订土地使用权出让合同。城市基础设施建设或旧城区拆迁改造中，涉及国有土地资产处置的，也必须实行收支两条线。
(十八)加强村镇建设用地管理。建设部门要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，尽快编制、公布村庄和集镇建设规划。落实“一户一宅”法律制度，加强宅基地管理，对一户多宅等多占的宅基地进行清理，规范宅基地登记发证工作。省国土资源行政主管部门要根据《决定》的要求，修订我省的农村宅基地管理办法。严禁城镇居民在农村购置宅基地，不得为城镇居民在农村购买和建造的住宅发放土地使用权证书。加快推进“空心村”、砖瓦窑场和工矿废弃地整治，减少土地浪费，凡村内有空闲地可以使用的，不得批准占用耕地新建住宅。城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设，在符合土地利用总体规划、村庄和集镇建设规划的前提下，集体建设用地使用权可依法进行流转。
(十九)提高建设用地集约利用水平。实施建设项目用地控制指标，从严控制用地规模。编制工业项目和初步设计文件，应以项目用地控制指标为依据。对达不到投资强度和超过控制指标的项目，要核减用地面积，严格限制企业非生产性用地。依照国家产业政策，国土资源行政主管部门要对淘汰类、限制类项目分别实行禁止和限制用地，防止低水平重复建设项目浪费土地。不准建设“花园式”企业，对已建“花园式”企业的非生产性用地，要采取措施充分加以利用。新增建设用地项目(含公益性建设用地)要尽量利用山地、劣质地和空闲地。要按照布局集中、用地集约、产业集聚的原则，在工业集聚区和开发区大力推广使用多层标准厂房。凡能够使用标准厂房的项目必须使用多层标准厂房，否则不予供地。
六、完善征地补偿安置制度，保障被征地农民合法权益
(二十)合理确定征地补偿标准。省国土资源行政主管部门要会同发展改革、农业、统计等部门，综合考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因素，制订各县(市、区)耕地的最低统一年产值标准和区片综合地价，报省人民政府批准后公布执行。不能使被征地农民保持原有生活水平，不足以支付因征地而导致无地农民的社会保障费用的，当地人民政府应根据实际情况提高补偿标准；土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府应从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。对因征地而导致少地，难以保持原有生活水平的农民，也应参照上述原则予以妥善安置。经依法批准占用基本农田的，征地补偿按当地人民政府公布的最高标准执行。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，农业、民政等部门要研究农村集体经济组织内部的土地补偿费分配办法，报省人民政府批准后执行，并对其使用情况进行监督。
(二十一)妥善安置被征地农民。在城市规划区内，集体土地征为国有后，当地人民政府应留出一定数量的土地，用于安置被征地农民，或将因征地而导致无地的农民纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度。对有长期稳定收益的项目，在农户自愿的前提下，可将征地补偿费或建设用地土地使用权作价入股，实行入股分红安置等。
在城市规划区外，对因征地而导致无地、少地的农民，当地人民政府应以农业安置为主要形式，使他们有稳定的生活保障。也可根据实际情况，在农户自愿的前提下，采用其他安置方式。当地确实无法为失地农民提供基本生产生活条件的，在充分征求被征地农村集体经济组织和农户意见的前提下，可实行移民安置。
各市、县人民政府要积极创造条件，为被征地农民提供免费劳动技能培训，帮助其重新择业。在同等条件下，用地单位应优先录用被征地农民就业。省劳动和社会保障部门要研究建立我省被征地农民就业培训和社会保障制度的具体措施。
(二十二)完善征地工作程序和监管措施。在征地依法报批前，当地国土资源行政主管部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。对于告知后在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。被征地农村集体经济组织和农户申请听证的，应按照《国土资源听证规定》确定的程序和要求组织听证。被征地农民知情、确认的有关材料，应作为征地报批的必备材料。征地补偿安置方案经市、县人民政府批准后，应按法定时限向被征地农村集体经济组织拨付征地补偿费，并及时足额支付给被征地农民。对征地补偿费用和安置方案不落实的，市、县人民政府不得发放建设用地批准书，不得使用土地。
七、严格执行土地管理法律法规，加强土地执法监察
(二十三)清理和完善土地管理地方性法规和规范性文件。按照《决定》要求，对我省涉及土地管理方面的地方性法规和规范性文件进行全面清理，依照法定程序予以修订和完善，确保土地管理法规和政策的有效性。
(二十四)严肃查处违反土地管理法律法规的行为。以解决有法不依、执法不严、违法不究和滥用行政权力侵害群众合法权益等问题为重点，加大土地执法监察力度，严肃查处非法批地、违法占地等案件。典型案件要公开曝光。
建立国土资源、监察、公安等部门联合办案和案件移送制度，既要查处土地违法行为，又要查处违法责任人，坚决纠正只处理事、不处理人的行为。对非法批准占用土地、征收土地和非法低价出让国有土地使用权、挪用或截留征地补偿费的国家机关工作人员，要依法追究行政责任和刑事责任。对非法批准征收、使用土地，给当事人造成损失的，还必须依法承担赔偿责任。
(二十五)强化对土地执法行为的监督。对下级国土资源行政主管部门不能及时查处的重大土地违法案件，上级国土资源行政主管部门要直接查处。坚决纠正违法用地只通过罚款就补办合法手续的行为，对依法应当没收、拆除建筑物或其他设施的，必须予以没收或拆除，不得以罚款和补办手续代替。经依法处罚后，确需补办用地手续的，必须附当地国土资源、监察等部门的处理意见，并按最高标准支付征地补偿费；占用耕地的，按最高标准缴纳耕地开垦费，并限期补充数量、质量相当的耕地。对重大土地违法案件查处不力的，要严肃追究有关人员的责任
八、做好各项基础性工作，提高土地行政管理能力
(二十六)健全土地管理责任体系。逐级建立政府土地管理和耕地保护责任制，并纳入政府责任目标考核体系。各市、县人民政府要对土地利用总体规划确定的耕地保有量和基本农田面积负责，政府主要领导是第一责任人。省国土资源行政主管部门会同农业、监察、审计、统计等部门，制定耕地保护责任目标考核办法，定期对各省辖市责任目标履行情况进行检查和考核。对没有完成责任目标的，责令限期完成；造成耕地面积减少的，除限期补充耕地外，还要严肃追究有关人员的责任。
(二十七)做好土地管理基础性工作。各市、县人民政府要切实加强基层国土资源部门特别是乡镇国土资源所的建设，保证必要的办公条件，确保职能到位。国土资源行政主管部门要进一步理顺工作机制，加强队伍建设，推进依法行政，不断提高办事效率和服务水平。积极组织实施“金土工程”。
各市、县人民政府和各有关部门要紧紧围绕我省全面建设小康社会的总体目标，以科学发展现为指导，坚持依法行政，全面落实《决定》提出的各项要求，不断改进土地管理，确保我省经济社会的可持续发展。
河南省人民政府
二○○四年十二月十八日
