发布文号: 哈政发[2O05]14号
各区、县(市)人民政府，市政府各委、办、局：
为认真贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)精神，进一步规范行政行为，全面推进依法行政，努力建设法治政府，结合我市实际，提出如下意见：
一、推进依法行政，建设法治政府的指导思想、主要目标
(一)指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的领导，坚持执政为民，忠实履宪法和法律赋予的职责，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。注重制度建设，提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度，构建和谐社会，推进我市社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展。
(二)主要目标
全面落实《纲要》规定的各项任务，努力实现建设法治政府的目标。
至政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。
至提出地方性法规草案，制定规章、规范性文件等制度建设符宪法和法律规定，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。
至法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。政府应对突发事件和风险的能力明显增强。
至科学化、民主化、规范化的行政决策机制基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理公开、公平、公正、便民、高效、诚信。
至高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解。
至行政权力与责任紧密挂钩，与行政权力主体利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。
至行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显增强，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显提高，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾。
二、推进依法行政，建设法治政府的基本原则和基本要求
(三)基本原则
坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一；将维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点；维宪法权威，确保法制统一和政令畅通；将发展作为执政兴国的第一要务，坚持以人为本，促进经济社会和人的全面发展；将依法治国和以德治国有机结合起来，推进社会主义政治文明和精神文明建设；将推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来，坚持开拓创新与循序渐进的统一，既要体现改革和创新的精神，又要有计划、有步骤地分类推进；将坚持依法行政与提高行政效能统一起来，做到既严格依法办事，又积极履行职责。
(四)基本要求
至合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、，规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。
至合理行政。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。
至程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。当行政机关工作人员履行职责与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。
至高效便民。行政机关实施行政管理应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。
至诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、及时、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。
至权责统一。行政机关依法履行行政管理职责，要由法律、法规和规章赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
三、深化行政管理体制改革，加快政府职能转变
(五)进一步科学划分和规范市与区、县(市)管理职能及权限
按照社会主义市场经济发展的要求，对市和区、县(市)两级政府的管理职能进行科学划分，做到权责统一和规范化、法制化。
(六)完善职能争议协调机制
同一行政区域内2个或2个以上行政机关出现职能交叉、职权争议的，由本级人民政府负责协调处理；上下级行政机关之间出现职权争议的，由上级机关的同级人民政府负责协调处理。
(七)改革行政管理方式
依法实施行政许可，加强行政许可的过程检查和事后监督。积极探索和运用行政规划、行政指导、行政合同等间接、动态管理等手段，促进政府管理方式的创新和优化。逐步探索决策权、执行权、监督权的适度分离。除法律、行政法规另有规定外，将本行政机关所属的技术检测、检验、检疫机构从行政机关中分离出去，使其成为面向社会服务、独立承担法律责任的组织。
(八)完善紧急状态预警和应急机制
建立健全公共卫生、治安、消防、交通、环保、气象等涉及公共安全的突发事件预警和应急机制，构筑应对突发公共事件的组织、检测与信息发布、控制与处理、物质保障和制度体系，提高政府应对突发事件和风险的能力。
(九)引导、规范行业自律组织和中介机构
明确政府与行业自律组织和中介机构之间的关系。除法律、行政法规另有规定外，逐步将行政许可中资格、资质的认定权转移给行业协会，从机构形式和组织制度上摆脱行业自律组织和中介机构与行政部门的从属关系，实现真正脱钩，保证行业自律组织和中介机构的独立性，发展独立、公正、规范的各类行业协会、商会等自律组织，强化对行业自律组织和中介机构的监督，逐步建立引导和规范行业自律组织和中介机构的相关制度。
(十)完善劳动就业和社会保障机制
继续深化劳动就业体制改革，健全政府促进就业的责任体系，落实就业、再就业政策，扩大社会就业。完善社会保障体系，健全城镇职工基本养老保险、医疗保险、失业保险制度和社会保险基金监管制度，全面推进职工社会保险。完善城镇居民最低生活保障制度，健全最低生活保障动态管理机制。逐步建立农村养老保险制度，完善农村特困群众社会救助制度。
(十一)完善依法行政的财政保障机制
完善集中统一的公共财政体制，逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金，提高财政资金使用效益；完善财政转移支付制度，加大转移支付力度，缓解基层财政困难；清理和规范行政事业性收费等政府非税收入；完善和规范行政机关工作人员工资和津补贴制度，逐步解决同一地区不同行政机关相同职级工作人员收入差距较大的矛盾；行政机关不得设立任何形式的“小金库”；严格执行“收支两条线”制度，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还；行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付。
(十二)积极推进政务信息公开
切实落实《哈尔滨市政务公开规定》确立的各项制度。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私等事项外，行政机关应当公开政务信息。对公开的政务信息，公众有权查阅。行政机关应当为公众查阅政务信息提供便利条件。
(十三)完善政府和部门服务承诺制度
严格遵守诚实信用原则，建立完善政府信用公众评价制度，认真落实各项承诺措施，不断提高政府公信力和诚信度。
(十四)推进社会信用体系建设
研究制定信用相关制度，加快企业和个人信用服务体系建设，培育规范信用征信、评估、担保、调查咨询等服务机构。整合各部门、各行业的信用资源，加快信用数据库建设。建立统一公开的企业信用分类监管、企业不良行为信息警示系统。建立消费信贷、信用卡交易等为主要内容的企业和个人征信系统，防范和化解信贷风险。
四、建立健全科学民主决策机制
(十五)健全行政决策机制
科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。重大决策要进行合法性论证，实行依法决策、科学决策、民主决策。
(十六)建立公众参与决策制度
与广大人民群众利益密切相关的决策事项，要事先公布决策方案，通过召开座谈会、听证会和在报纸、网站上征询意见等形式，广泛征求社会各界特别是利害关系人的意见。重大决策应当在政治协商之后进行。
(十七)建立专家咨询论证制度
涉及本行政区域内的经济和社会发展以及专业性强的决策，要组织专家或委托专业机构进行调研论证，认真听取专家的意见。重大决策要进行合法性论证。
(十八)建立集体决策制度
涉及本行政区域内的重大事项，要通过集体讨论的形式决策。
(十九)建立决策跟踪评估制度
涉及本行政区域内的重大决策做出后，要指定机构及人员对决策的执行情况进行调查、跟踪、评估，决策机关应当根据反馈的情况及时调整和完善有关决策。
(二十)建立决策责任追究制度
按照“谁决策、谁负责”的原则，实施决策权和决策责任相统一的决策责任制，追究决策失误者的责任。
五、提高制度建设质量
(二十一)完善政府立法制度
围绕制度建设的基本要求，按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，制定立法计划，做到立法决策和改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应。地方性法规草案的提出和规章的制定，要符合经济和社会发展规律，充分体现公共利益和广大人民群众的切身利益，维护法制的统一和政令的畅通。
(二十二)建立公众参与立法制度
编制立法计划要广泛征求公众的意见。重大或关系人民群众切身利益的立法草案要通过政府网站或新闻媒体征求意见，组织召开立法座谈会、听证会，广泛征求公众的意见。
(二十三)建立专家参与立法制度
涉及专业性较强的立法草案，要组织专家进行咨询论证，或委托有关专家、专业机构等进行调研，广泛听取专家的意见。
(二十四)建立和完善规章、规范性文件的修改、废止工作制度和定期清理制度
适应完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和推动社会全面进步的需要，适时对现行政府规章、规范性文件进行修改或者废止，切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关，制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。
六、理顺行政执法体制
(二十五)深入推进相对集中行政处罚权和行政机关内部综合执法工作
扩大城市管理领域相对集中行政处罚权范围，拓展实施相对集中行政处罚权的行政管理领域。行政机关原则上只能有一个机构代表本机关对外行使行政处罚权，行政机关下设多个机构行使行政处罚权的，应当合并组建综合执法机构。
(二十六)积极开展相对集中行政许可权工作
在联合办理、集中办理行政许可事项基础上，积极探索实施相对集中行政许可权的有效途径和方式。
(二十七)大力开展相对集中行政收费权工作
在同一行政管理领域设立独立收费机构，统一行使行政收费权。依法具有行政收费职权的行政机关应当由一个机构代表本机关统一对外行使收费权。
(二十八)完善行政执法主体资格确认制度
各级人民政府要定期对本行政区域内的行政执法主体及其行政执法权限进行审查、清理、确认，并向社会公告。实行行政执法人员资格认证和持证执法制度，行政执法人员开展行政执法工作，应当出示行政执法证件。
七、加快程序制度建设
(二十九)贯彻行政执法公开原则
行政机关进行行政执法活动，应当将本机关的行政执法依据、管理权限、运作规则、法定条件、标准、办理时限等予以明晰和规范，并向社会公开。
(三十)合理行使自由裁量权
行政机关行使自由裁量权，应当明确行使自由裁量权的范围、幅度，并在行政决定中说明理由。
(三十一)推行行政执法责任制
行政机关应当按照依法界定执法职责、科学设定执法岗位、规范执法程序的原则，将本机关承担的行政执法职责、任务细化分解，落实到人，并明确执法依据、执法程序和执法标准。
(三十二)完善有关实施行政处罚的各项制度
行政机关应当不断完善行政处罚告知、行政处罚调查取证与审核决定分开、重大行政处罚集体讨论、行政处罚决定送达、罚缴分离等有关制度，并贯彻实施。
(三十三)完善有关实施行政许可的各项制度
依法具有行政许可权的行政机关应当制定行政许可受理、行政许可申请审查、行政许可决定、行政许可决定送达、实施行政许可特别程序以及对被许可人实施行政许可情况的监督检查等制度，并贯彻实施。
(三十四)完善行政执法听证制度
严格按照行政处罚法、行政许可法等规定，建立和完善听证制度，制定听证规则，明确听证组织、听证参加人和听证程序。行政执法行为涉及重大公共利益或者公民、法人和其他组织重大利益，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。
(三十五)建立健全行政执法案卷评查制度
行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可等行政执法案卷。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，行政执法案卷应当公开，公民、法人和其他组织有权查阅。各级行政机关要定期开展行政执法案卷评查工作。
(三十六)完善行政复议工作程序
建立健全行政复议听证、合议、专家咨询制度，完善和落实行政复议简易程序规定，及时解决行政争议。
(三十七)实行行政执法报告制度
行政机关应当将年度执法情况向上级行政机关报告。行政机关应当在负责组织实施的新法律、法规、规章发布一周年后，将实施情况向上级行政机关报告。
八、完善行政监督制度和机制
(三十八)自觉接受人大的依法监督和政协的民主监督
各级人民政府应当自觉接受同级人大及其常委会的依法监督，向其报告工作、接受质询，政府规章应当依法向人大常委会报送备案；自觉接受政协的民主监督，虚心听取对政府工作的意见和建议。
(三十九)强化行政机关的层级监督
上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式，加强对下级行政机关具体行政行为的监督。
(四十)加强专门监督
各级行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督。监察、审计等专门监督机关要切实履行职责，依法独立开展专门监督。
(四十一)强化司法监督和社会监督
接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施监督。完善受理群众举报违法行为的制度。重视新闻舆论监督。
(四十二)加强对规范性文件的监督
行政机关制定规范性文件，应当按照规定报送备案，备案审查机关应当严格审查。公民、法人和其他组织对规范性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理。
(四十三)加强行政复议工作
对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理、办理；审理行政复议案件要重证据、重依据、重程序，合法作出行政复议决定；建立行政复议工作质量考评体系；加强行政复议队伍职业化、专业化建设；强化行政复议对行政自由裁量权的合理性审查。
(四十四)完善行政赔偿制度
保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿，行政赔偿费用由财政纳入预算予以保障。探索建立行政赔偿听证、协商、和解制度。
(四十五)完善行政执法评议考核制度
严格实施行政执法责任制，行政机关的主要负责人应当与本级人民政府签订行政执法责任状。建立公开、公平、公正的行政执法评议考核制度，评议考核应当听取公众的意见。
(四十六)实行行政执法责任追究制度
进一步完善行政机关及其工作人员不履行法定职责或者违法行使职权行为的行政责任追究制度，界定行政责任追究范围，规范责任追究程序。具体行政执法行为被有权机关撤销、确认为违法或者责令履行义务的，依照有关规定追究责任人的行政责任。
(四十七)探索建立行政执法警示制度
对通过各种监督途径发现有行政执法违法行为的执法部门及其执法人员进行警示，被警示部门及执法人员应当严肃认真地进行整改。
九、探索化解社会矛盾的解决机制
(四十八)建立健全矛盾纠纷的预警、排查机制和调处工作责任制
按照“属地管理”和“谁主管，谁负责”的原则，实行分级负责、归口调处的制度，依法、及时、妥善解决涉及人民群众切身利益的突出问题。
(四十九)行政机关要依法履行行政调解职能
规范行政调解程序，遵循公平、合理和当事人双方自愿的原则进行调解。对依法应当调解的纠纷和争议，行政机关应当依法及时调解。经行政机关调解达成协议的，应当制作调解书；调解不能达成协议的，行政机关应当及时告知当事人救济权利和渠道。
(五十)加强人民调解工作
建立健全人民调解制度，在巩固村民、社区居民调解委员会的基础上，加强乡(镇)、街道和企事业单位人民调解组织建设。人民调解委员会调解解决的纠纷，有民事权利义务内容的，或者当事人要求制作书面调解协议的，应当制作调解书。
(五十一)加强信访工作
完善信访制度，畅通信访渠道，及时办理信访事项，切实解决人民群众通过信访举报反映的问题，并保障信访人、举报人的权利和人身安全。对可以通过行政复议、行政诉讼等法律程序解决的信访事项，应当弓l导当事人通过法律途径解决。
十、增强依法行政观念和能力
(五十二)加强《纲要》的学习和培训工作
把《纲要》纳入行政机关的学习计划。各级人民政府应当组织好《纲要》的学习、培训工作，确保《纲要》得到正确理解，全面执行。
(五十三)提高领导干部依法行政的能力和水平
各级领导干部要带头学习法律、法规和规章，增强依法行政意识，提高运用法律手段解决问题的能力和水平。建立并实行领导干部任职前法律知识考试制度。把依法行政、依法办事的能力和水平作为考核领导干部的一项重要内容。
(五十四)建立行政机关工作人员法律知识学习和培训制度
采取自学与集中培训相结合、以自学为主的方式，组织行政机关工作人员学习通用法律知识和与本职工作有关的专门法律知识，提高运用法律手段解决实际问题的能力和水平。将法律知识列入行政机关工作人员考试录用、资格考试的内容。对行政执法人员实行岗前培训和定期轮训。
(五十五)建立行政机关工作人员依法行政考核制度
把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容，将依法行政情况作为年终考核评定档次的重要依据。
(五十六)积极营造全社会遵法守法、依法维权的良好环境
采取各种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极弓I导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。
十一、加强对贯彻实施《纲要》的组织领导
(五十七)实行行政首长负责制
各级人民政府和政府各部门要高度重视《纲要》的贯彻实施，充分认识全面推进依法行政的必要性、重要性和紧迫性，真正把依法行政作为政府运作的基本准则。各地、各部门的行政首长为本地区、本部门推进依法行政工作的第一责任人，要一级抓一级，逐级抓落实。
(五十八)明确责任，落实任务
各级人民政府和政府各部门要结合本地区、本部门经济、社会发展的实际和法定职责及权限，制定落实《纲要》的具体办法和配套措施，确保不同阶段的重点工作有计划、分步骤地实施，做到十年有规划、每届有计划、年度有安排。把全面推进依法行政的各项任务层层分解，纳入政府和政府工作部门目标责任制，确保《纲要》规定的各项任务落到实处。上级行政机关要加强对下级行政机关贯彻《纲要》情况的监督检查。
(五十九)建立依法行政情况定期报告制度
各级人民政府应当定期向本级人大及其常委会和上一级人民政府报告推进依法行政的情况，同时向本级政协通报；各级人民政府工作部门要定期向本级人民政府报告推进依法行政的情况。
(六十)充分发挥政府法制部门和法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用
全面推进依法行政、建设法治政府，涉及面广、难度大、要求高，需要一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍，协助各级人民政府和政府各部门做好全面推进依法行政的各项工作。各级人民政府和政府各部门要适应新形势、新任务的要求，切实加强政府法制部门、法制机构和队伍建设，为他们开展工作创造必要的条件。各级政府法制部门和部门法制机构要担负起在依法行政、建设法治政府中的综合协调、督促指导、政策研究和情况交流的工作任务，切实发挥职能作用。
二○○五年十一月十五日
