发布文号: 新政发[2005]20号
伊犁哈萨克自治州，各州、市人民政府，各行政公署，自治区人民政府各部门、各直属机构：
为进一步推进我区城市市政公用事业的改革和发展，加快城市基础设施和市政公用行业的市场化步伐，增强市政公用行业服务功能，提高供给能力和服务水平，现就加快自治区市政公用事业改革和发展提出如下意见：
一、指导思想和目标要求
(一)指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十六大和十六届三中、四中全会精神，解放思想，与时俱进，以人为本，科学发展，以体制创新和机制创新为动力，按照不断完善社会主义市场经济体制的要求，转变政府职能，加快城市市政公用事业政事、政企分开，建管分开，管养分离的改革步伐，逐步实现投资多元化、运作市场化、经营企业化、服务规范化，降低运营成本，提高运营效率，促进城市市政公用事业的健康快速发展，确保人民群众得到城市市政公用事业改革与发展带来的实惠。
(二)目标要求。按照全面规划、有效监管、市场运作、有序竞争的原则，以城市市政公用行业特许经营为基础，突出抓好管理体制、运作模式和经营方式改革。按市场化要求理顺管理体制，建立规范科学的政府监管机制;打破垄断，彻底改变单一的政府投资模式，全面放开城市市政公用企事业投融资市场、经营市场和作业市场，允许各种经济组织和个人参与投资和经营城市市政公用事业，鼓励改组改造市政公用存量资产，开发市政公用潜在资源，逐步建立市场化运作机制;加快事业单位改企转制和企业制度创新，推进跨地区、跨行业经营，促进其向规模化、集约化方向发展，建立富有活力的企业经营机制。按照先易后难，分步实施的原则，加快实现城市市政公用事业政事分开、政企分开、事企分开，使城市市政公用企业逐步成为符合现代企业制度要求的市场主体;尽快建立起适应社会主义市场经济发展需要的市场竞争机制、企业经营机制和政府监管机制，实现城市市政公用事业运营机制创新，运营成本降低，运营质量提高，走上良性循环、可持续发展的轨道。
二、转变政府职能，改革管理体制
(三)转变政府管理方式。城市市政公用行业主管部门要进一步转变管理模式，从直接经营管理转变为宏观管理，从管行业转变为管市场，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责。政府部门要与其直接管理的城市市政公用企事业单位脱钩，由行政隶属关系改为监督管理关系。
(四)理顺行业管理体制。原由事业单位履行的公用事业行政管理职能要全部收归政府市政公用事业行政主管部门。今后，各城市市政公用行业不得新增事业机构，现有事业单位不得新增事业编制。事业单位转制为企业后，要按规定程序撤销事业单位建制，收回事业编制，注销其事业单位法人资格。
(五)加大市场监管力度。城市市政公用行业实行市场化运作后，其公益性、向社会提供公众服务的性质不变，优先发展城市基础设施的政策不变。要加强监督，搞好宏观调控，确保产品和服务的有效供给，维护社会稳定。各城市人民政府要按照城市市政公用事业特许经营的规定，建立和完善城市市政公用事业产品和服务质量的评价考核标准。建设部门要加大市场监管力度，对产品和服务质量达不到规定标准以及违反经营合同的行为，要依法进行查处。要进一步规范行业管理，严格依法行政，建立公开、公平、公正的市场秩序。城市市政公用事业项目建设，要全面实行项目法人负责制、招标投标制、建设监理制和工程质量终身责任制。
三、改革运作模式，放开市政公用事业市场
(六)开放投融资市场。鼓励社会资金和国外资本投资市政公用事业，采取独资、合资、合作、BOT等多种形式，实现投资主体多元化。鼓励运用TOT等方式，将现有市政公用企业的国有存量资产进行部分或整体转让，提高存量资产的运行效率。积极利用国内外金融机构和外国政府优惠贷款进行基础设施建设。鼓励通过政府授权成立的城市建设投资公司或市政公用事业资产经营公司经营管理市政公用各行业中供排水、天然气、集中供热管道等固定网络自然垄断性业务;对供水厂、污水处理厂、集中供热热源、天然气供气(加气)站、垃圾处理厂建设和经营等非自然垄断性业务，应放宽市场准入，引入竞争机制，鼓励多种所有制形式参与建设和经营，确保国有资产的保值增值。
(七)开放经营市场。城市供水、供气、供热、公共客运、污水处理、垃圾处理等垄断性行业，可以实行特许经营制度，特许经营活动按照《自治区市政公用事业特许经营条例》的规定执行。允许国内外各种所有制形式企业参与城市市政公用设施经营。鼓励跨地区、跨行业参与城市市政公用行业经营。
(八)放开作业市场。全面放开城市市政公用工程和设施的设计、施工、监理、材料设备供应市场，变垄断经营为社会化经营。全面放开城市市政设施维护、城市绿化养护和环卫保洁等作业市场，按照以量定产、以质论价的原则，核定作业量，确定作业成本，通过招标发包选择作业企业或作业人，签订作业合同。逐步实施以道路为载体的市政设施维护、绿化养护和环卫保洁综合承包。
四、加快体制改革，增强发展活力
(九)加快事业单位企业化改造。大力推进市政公用行业事业单位企业化改造步伐，鼓励和提倡事业单位直接改制。城市市政和绿化、供水、供气、供热、公共交通、垃圾污水处理、环卫保洁等生产性、经营性、作业性的事业单位，有条件的可按《中华人民共和国公司法》的规定组建股份有限公司或有限责任公司，也可根据实际情况采取多种形式改制，最终建立以归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度为基础的现代企业制度。
(十)优化企业资本结构。采取多种形式引入社会资本，优化大中型市政公用企业的资本结构。鼓励大中型市政公用企业按照集约化、规模化发展方向，以资产为纽带组建国有城市市政公用企业集团，开展跨地区、跨行业、跨所有制兼并联合;支持中小型的供水、供气、供热、公共交通等企业，采取出租、租赁、委托经营、股份合作或出让经营权等多种形式放开搞活，逐步形成国有、私营、外资等多种所有制平等参与市政公用设施建设和运营的格局。
(十一)深化企业内部改革。按照建立现代企业制度要求，完善企业法人治理结构，加快企业内部人事、用工和分配三项制度改革步伐，加强管理，建章立制，减员增效，增收节支，增强企业发展活力，提高企业服务水平，使企业逐步走上“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的良性发展道路。
五、改革投资方式，建立市政公用行业合理价费体系
(十二)完善投入机制。根据经济发展、财政收入增长情况，各级政府要逐步增加对城市市政公用事业的投入，形成政府引导、社会参与、市场运作的投资机制。城市土地资产收益，应主要用于城市市政公用等城市基础设施建设和土地开发。城市道路桥梁、公共管网、广场、园林绿化等大型市政公用设施的建设，仍以政府投入为主，也可采取市场运作、以综合开发带动项目实施的办法建设大型市政公用设施，对尚不能完全市场化运作的市政公用设施，政府要进行政策扶持、投资引导、适度补贴。
(十三)改革投入方式。政府投资的城市市政公用项目，要逐步实行项目代建制度，通过招标投标选择项目实施主体。改革政府政策性补贴方式，对企业因承担政府确定的公益性任务而引起的公共政策性亏损，以及垃圾污水处理等行业因收费政策不到位引起的经费短缺，按照价格差额和完成的工作量给予定额补贴，逐步建立合理的价格补偿机制，最终使企业按市场化运作要求达到保本微利的运营状态。城市市政、绿化、环卫等公共设施养护费用，仍按城市维护支出列入当地政府财政预算，依据作业合同拨付。
(十四)建立合理价费机制。要强化价格调控力度，进一步理顺公用事业产品、服务价格。按照“企业成本+税费+合理利润”的原则，确定供水、供气、供热、公交、垃圾污水处理等行业的产品、服务价格，并根据社会平均成本和年度价格指数，适时予以调整;按照“作业成本+税费+合理利润”的原则，制定和完善市政维护、绿化养护、道路清扫、公厕保洁等作业定额标准，并根据各地用工制度、劳动力成本变化等情况，定期予以调整，作为具体作业项目招投标的评定依据。对直接关系居民生活的市政公用产品和服务，要严格按照《中华人民共和国价格法》的规定进行听证，充分考虑资源的有限性、可持续利用及社会和居民的可承受能力合理确定价格。
六、依法规范劳动关系，切实落实改制事业单位职工的工资福利和社会保险待遇
(十五)努力做好改制企事业单位人员安置工作。企事业单位改制，要制定转换劳动关系和人员安置实施方案，经职工代表大会或职工大会讨论通过，报主管部门批准后实施。改制为非国有企业的，按照国家和自治区的有关规定，向职工支付经济补偿金。改制后的企业，原则上应全部接收原单位职工，并到同级劳动保障部门办理劳动工资立户。要按照《中华人民共和国劳动法》的规定，在平等自愿、协商一致的基础上，与职工订立劳动合同，依法规范劳动关系。改制单位要认真贯彻国务院和自治区人民政府鼓励就业再就业的政策，实行主辅分离，安置好富余人员，不得将职工推向社会。
(十六)合理确定养老保险关系。改制事业单位职工，从改制之日起，纳入当地企业职工养老保险社会统筹。改制前当地未启动机关事业单位养老保险社会统筹的，不再补缴养老保险费，职工按规定计算的连续工龄可视同缴费年限。改制前当地已经启动机关事业单位养老保险社会统筹，单位及其职工未参加或欠缴养老保险费的，按有关规定予以补缴，不补缴的不视同缴费年限。
退休人员基本养老金的计发按企业职工养老保险制度的规定执行，若低于原事业单位标准，在改制过渡期内，可采用加发补贴的办法解决，具体办法和标准可参照《国务院办公厅转发建设部等部门关于中央所属工程勘察设计单位体制改革实施方案的通知》(国办发(2000)71号)有关规定执行。有条件的单位可为职工建立补充养老保险。
(十七)切实落实已离退休人员的待遇。事业单位改制前已退休的人员，国家和自治区的原待遇标准不变，余命年所需的待遇费用由同级财政承担，改制后的待遇调整参照劳动和社会保障部等五部门《关于转制科研机构和工程勘察设计单位转制前离退休人员待遇调整等问题的通知》(劳社部发险(2002)5号)的规定执行。
(十八)切实落实失业、医疗、工伤保险待遇。改制时被依法解除劳动关系的人员，所在单位和个人按规定已缴纳失业保险费的，享受相应的失业保险待遇。单位和个人欠费的，须在改制时足额补缴欠费和滞纳金。改制企业职工符合城市最低保障条件的，按规定享受城市低保待遇。
已参加基本医疗保险的改制单位，其退休人员按规定享受基本医疗保险待遇。未参加基本医疗保险的单位，在单位向社会保险经办机构按规定缴纳医疗保险费用后，可按规定享受基本医疗保险待遇。
改制后企业应当按照《工伤保险条例》的规定参加工伤保险。改制前因公致残、退出工作岗位的人员，其各项工伤定期待遇以及按规定需交纳的基本医疗保险费用，经当地社会保险机构核定后，由原事业费支出或从国有净资产中扣除，交由社会保险机构管理。
七、妥善处置改制单位资产，完善配套优惠政策
(十九)改制企事业单位国有资产处置。按照国家和自治区的有关规定，妥善处置改制单位国有资产，防止国有资产流失。城市市政公用企业事业单位国有净资产，应首先用于支付欠缴的养老、失业、医疗等社会保险费，拖欠的职工工资、医疗费，改制时职工的经济补偿金，离岗退养人员的费用以及涉及职工个人的其他有关费用。剩余部分在城市市政公用行业内统一调剂使用;不足部分由行业内统一调剂，不能解决的，由本级财政解决。
城市市政公用事业单位的债权债务，要一并清算，妥善解决。
改制企事业单位的土地资产处置，按照国家和自治区有关企事业单位改制中土地资产处置的规定办理。
处置城市市政公用企事业改制单位国有资产，要按国家和自治区有关规定进行资产评估，进入产权交易市场。同等条件下，原单位职工有优先购买权。
(二十)落实改制过渡期相关配套优惠政策。各地可根据实际确定一定的改制过渡期，在过渡期内，改制企业可优先取得现有的市政公用事业经营权或作业权;城市供水、供热、供气、公共交通等行业的改制单位原有财政补贴数额不变，用于弥补亏损、安置人员和企业发展;原财政拨款的事业单位缴纳的养老、医疗、失业、工伤、生育保险费部分，由单位原主管部门代缴，所需经费从原渠道解决。由事业单位改制组建的企业，按国家统一规定享受相关税费优惠政策。
事业单位改制后，可用原单位名称(去掉主管部门)或用符合企业登记管理规定的其他名称，到工商行政管理部门登记为企业法人。可在资质证书附注原单位名称，确定资质登记时，适当放宽注册资本金、专业技术人员和业绩标准条件。
八、加强组织领导，做好协调配合，确保改革的顺利进行
(二十一)落实责任，精心准备。市政公用行业有着不同于一般竞争性行业的特点，其改革事关广大群众的切身利益和社会稳定，涉及面广，政策性强。各级政府、各有关部门要加强领导，精心组织，统筹规划，稳步推进。及时发现新情况，研究新措施。加强目标考核，认真组织本行政区市政公用行业改革的实施工作。对借改制、改革之机，暗箱操作，谋取私利，造成国有资产流失的违法违纪行为，要依法从严查处。
(二十二)总结经验，分类指导。各级政府、各有关部门和企事业单位要认真做好思想政治工作，加强管理，保持稳定，为顺利推进改革，加快发展创造良好的社会环境。已经实施市政公用行业改革的市、县要及时总结经验，全面推广，务求实效。
(二十三)密切配合，齐抓共管。各级建设、计划、经贸、财政、国土、体改、人事、机构编制、劳动保障、价格、税务、工商等有关部门应密切配合，通力协作，认真研究制定相关的配套政策，各司其职，抓好落实，确保市政公用行业改革和发展的顺利推进。
二○○五年三月十七日
