发布文号: 通政发[2005]40号
县(市)、区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
建设法治南通，是我市深入贯彻依法治国方略，在新的起点上进一步推进依法治市，努力实现“两个率先”、构建和谐社会的重大举措，是建设法治江苏在南通的具体实践。根据市委《法治南通建设实施纲要》(通委发(2004)16号，以下简称《纲要》)和市第十二届人大第三次会议《关于法治南通建设的决议》，并经市人大常委会审议批准，现就认真贯彻落实《纲要》，扎实推进法治南通建设，提出如下实施意见：
一、总体要求和原则
全市各级政府和政府部门要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，围绕市委《纲要》确定的指导思想和任务要求，忠实履宪法和法律赋予的职责，以加快经济发展、优化城乡环境、弘扬先进文化、繁荣社会事业、发展人民民主、促进社会和谐为重点，以建设服务型政府、责任政府、法治政府和廉洁政府为目标，坚持依法行政，实施依法治理，全面推进政治、经济、文化和社会生活的法治化，为全市改革开放、经济建设和社会进步创造良好的法治环境，为南通争当全省江北“两个率先”排头兵、在全省率先建成法治城市打下坚实基础。贯彻实施《纲要》，推进法治南通建设，要遵循和把握以下原则：
至必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一，始终把实现和维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点和落脚点；
至必须尊重和维宪法权威，确保法制统一和政令畅通，保障法律、法规和各项政策的正确实施，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益；
至必须突出发展第一要务，坚持以人为本和全面协调可持续的科学发展观，促进经济社会和人的全面发展；
至必须坚持依法治国和以德治国的有机结合，大力推进社会主义政治文明和精神文明建设；
至必须着眼长远，立足当前，坚持与时俱进，不断开拓进取，以创新的精神做好各项工作，落实各项要求，实现各项目标。
二、主要任务和措施
(一)全面推进依法行政，加快建设法治政府。认真贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》和省政府的实施要求，制定本市全面推进依法行政、加快建设法治政府的意见并精心组织实施。坚持把依法行政作为政府运作的基本准则，贯穿于行政决策、执行和监督的各个环节，确保行政管理和公共服务规范、高效、廉洁，在全省率先实现建设法治政府的目标。
1．加快政府职能转变，创新行政管理方式。依法规范、全面履行政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。继续推进政企、政事、政资分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。在继续抓好经济调节和市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。认真贯彻行政许可法，继续深化行政审批制度改革，依法减少和调整行政审批事项，规范行政许可行为，完善行政许可工作机制，提高办事效率和服务质量。充分运用间接管理、动态管理和事后监管等手段对经济与社会事务实施管理，积极发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用。创新政府管理方式，寓管理于服务之中。加快电子政务建设，推进政府信息公开，整合行政资源，降低行政成本，更好地为基层、企业和社会公众服务。
2．坚持科学民主决策，提高制度建设质量。科学界定各级政府和部门的行政决策权，完善政府内部决策规则，建立健全公众参与、专家论证和集体决定相结合的行政决策机制，规范行政决策程序，实行依法决策、科学决策、民主决策。加强对决策活动的监督，建立健全决策跟踪评价和决策责任追究制度。加强政府法制建设，坚持以人为本、改革创新和法制统一，围绕实现“两个率先”、促进跨越发展和构建和谐社会，突出制度建设重点，提高行政措施质量。严格按照法定权限和程序建章立制，坚持和完善规范性文件的听证、论证制度和依法公示制度，适时做好规范性文件的清理和修订工作。
3．深化行政管理改革，提高行政执法水平。巩固政府机构改革成果，依法规范部门职能配置。健全公共财政体制，规范部门预算管理，完善依法行政的保障机制。逐步理顺行政执法体制，积极推进综合执法改革。全面推行行政执法责任制，进一步完善相关配套制度。认真贯彻行政处罚法，加强行政程序建设，规范行政执法行为，严格按照法定程序行使权力、履行职责；健全行政执法主体资格管理制度，加强行政执法队伍建设，提高行政执法人员的文化水平和法律素养；健全行政执法案卷评查制度，完善行政执法评议考核制度，严格实行行政损害赔偿、补偿和行政过错责任追究制度。
4．完善行政监督机制，强化行政行为监督。健全政府内部的层级监督制度，继续加强规范性文件和重大行政处罚决定的备案审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠；认真贯彻行政复议法，继续做好行政复议工作；积极探索层级监督的新方式，进一步完善政府对部门、上级机关对下级机关的行政监督机制。坚持教育、制度和监督并重，加强政风建设和反腐倡廉工作。继续强化监察、审计专门监督，并与检察机关密切配合，形成监督合力。认真贯彻国家公务员法，切实加强对公务员的教育、管理和监督。严格执行行政诉讼法，行政机关对人民法院依法受理的行政案件要积极出庭应诉、答辩；对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定应当自觉履行。建立行政机关负责人出庭应诉的工作制度，并将执行情况纳入年度行政执法评议考核体系。各级政府要自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询、备案规范性文件；自觉接受政协的民主监督，虚心听取其对政府工作的意见和建议。进一步畅通渠道、完善机制，充分发挥公民、社会和新闻舆论对行政机关的监督作用。
(二)依法加强经济调节和市场监管，促进经济健康快速发展。坚持全面协调可持续的科学发展观，综合运用法律、经济和行政手段调控经济运行，规范市场秩序，突出抓好重大生产力布局、资源集约利用和生态环境保护，积极营造有利于各类市场主体自主创业和城乡经济统筹协调发展的法治环境。
1．突出市场主体地位，优化企业发展环境。加快投资体制改革，确立企业的投资主体地位，依法完善项目审批、核准和备案制度，改进政府对社会投资的调控管理。继续深化公有企业改革，健全公司法人治理结构，加快建立现代企业制度，完善国有资产监管体制。进一步清理体制障碍，放宽市场准入，为非公有制企业创造平等竞争的法制环境、政策环境和市场环境，大力发展民营经济；依法保护私有财产权和非公有制企业合法权益，改进完善政府对非公有制企业的服务与监管。严格执行涉外经济法律法规，为外商投资营造符合国际惯例的经营环境；认真研究和运用世贸组织规则，积极应对市场开放的冲击，防范和控制各种风险，维护国家经济安全，保护劳动者和消费者的合法权益
2．加强市场体系建设，完善社会信用服务。积极发展各类要素市场，规范发展产权交易市场。深化流通体制改革，大力发展现代流通方式。加强和规范城乡商业网点建设，完善出口促进体系。培育发展符合市场经济运行规则的行业组织和中介机构，依法加强对行业组织、中介机构的引导和规范。以政府诚信为先导，加快建立企业、个人和社会信用服务体系，培育信用市场需求，发展信用服务组织，完善信用监管制度和失信惩戒机制，推进诚信南通建设。
3．强化市场监管力度，整顿规范市场秩序。继续加强农资市场、建筑市场和房地产市场监管，重点抓好直接关系人民群众身体健康和生命安全的食品、药品市场专项整治，深入开展保护知识产权专项行动，严厉打击制假售假、商业欺诈等各种破坏市场秩序的违法犯罪活动，依法维护国家利益、社会公共利益和市场主体应有的平等权利。
4．坚持合理利用资源，加强生态环境保护。依法加强各种资源管理和生态环境保护，调整优化工业园区和产业布局。科学规划、合理开发江海岸线和港口资源，集约利用、节约利用土地资源和水资源，积极倡导节约能源资源的生产方式和消费方式。大力发展循环经济，加快推进资源综合利用、可再生利用和循环利用。加强环境影响评价工作，加大环保监督和执法力度，依法查处环境违法行为，努力促进经济既快又好、可持续发展。
(三)依法规范城乡建设和管理，不断优化创业环境和人居环境。坚持以人为本，按照城乡一体、协调发展的要求，着眼于优化创业环境和人居环境，统筹规划，严格执法，促进全市城乡建设与管理依法、有序、持续、规范运行。
1．依法编制实施城市规划。按照合法、科学、合理的原则，完善城市规划修编程序。城市规划的制订和重大修改要广泛征求意见，总体规划要由同级人大常委会审议后报上级政府批准，涉及城市发展的其他各类重大规划，必须经过专家论证、公示听证等程序，严格履行报批手续。加大规划实施的执法监督力度，提高城市建设水平，优化城市发展功能。依法加强历史文物与文化遗产保护、开发和利用，提升城市的文化内涵和品位，打造“中国近代第一城”的崭新形象。
2．切实抓好农村规划建设。坚持工业向园区集中，人口向城镇集中，住房向社区集中的“三集中”发展要求，做好新一轮村镇规划编制工作，科学安排、合理布局农村产业、城镇、村庄和网络设施。加快县(市)城区和中心村镇的开发建设，坚持不懈地抓好农民住房集居区建设，提高农民生活质量。
3．加强综合执法管理。依法制定完善各项配套制度和管理措施，加强城市市容环境卫生、绿化建设、市政公用设施建设、城市交通、房地产市场、小区物业以及消防安全管理；继续推进和完善城市管理相对集中处罚权改革，强化综合执法机制，提升城市管理水平；加强城市大气污染、水污染、固体废物污染和噪声污染的综合治理，改善城乡结合部的生态环境。大力实施“百村示范、千村整治”工程，加强农村河道整治、垃圾处理、改水改厕和基础设施建设，控制农村面源污染；积极实施生态市建设规划，继续推进生态示范区建设，不断改善城乡居民的居住环境质量。
4．加强社区建设和文明创建工作。坚持把基层社区建设作为健全和完善城市功能、推进农村城镇化的基础工作来抓，进一步完善社区组织管理体制。加强社区基础设施建设，完善社区服务网络组织，拓展社区服务功能，提高社区服务水平。深入开展群众性精神文明创建活动，全面推进文明村镇、文明社区、文明行业、文明单位创建工作，建设学习型社会，倡导健康文明的生活方式，提高城乡居民整体文明素质。继续抓好全国文明城市、国家环保模范城市、国家卫生城市、国家园林城市和国家历史文化名城的创建工作，争创全省江北第一文明城市群。
(四)大力弘扬先进文化，依法推进科教文卫各项社会事业的发展。坚持依法治国和以德治国的有机结合，加强社会主义思想道德建设，深化科技、教育体制改革，完善文化、卫生法制建设，积极发展各项社会事业，促进社会全面进步。
1．切实加强思想道德建设，完善与社会主义法律规范相协调的思想道德体系。注重社会公德建设，继续深入实施《公民道德建设实施纲要》，广泛开展社会公德、职业道德、家庭美德教育，大力倡导“爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献”的基本道德规范；加强未成年人的思想道德建设，以学校、家庭、社会为重点，实施“学校育人”、“团队育人”、“家庭育人”、“活动育人”、“基地育人”、“环境育人”六大工程，培育品德优良、素质全面，具有创业、创新能力的新一代南通人；继续弘扬精神文明“南通现象”，大力培育“创业、创新、创优” 的时代精神，为实现“两个率先”提供精神支撑。
2．全面实施科教兴市、人才强市战略，大力发展教育和科技事业。全面贯彻党的教育方针，认真执行国家教育法律法规，努力培养“四有”的社会主义现代化建设者和接班人。坚持依法治教、依法治校，规范教育行为，切实保障公民的受教育权。深化教育管理体制改革，完善义务教育“以县为主”的管理体制，增强政府在教育政策制定、经费投入、宏观调控和监督指导方面的职能，依法保障学校和其他教育机构的合法权益。继续办好学前教育和特殊教育，大力发展职业技术教育，提升高等教育整体实力，发展成人教育和民办教育。严格规范各类学校招生和收费制度，加强学校财务管理和监督。认真贯彻和实施促进科技进步的法律法规，营造尊重知识、尊重人才、尊重创造的社会氛围和法制环境。加快建立与社会主义市场经济相适应的科技管理体制，着力构建以企业为主体的科技创新体系，提高企业自主创新能力。继续加强人才队伍建设，优化人才队伍结构，提高产业人才比重，强化人才对社会经济发展的支撑作用。
3．加强文化、卫生法制建设，促进文化和医疗卫生事业发展。积极推进文化体制改革和机制创新，加快文化事业和文化产业发展。大力实施文化精品战略，积极发展文博事业，抓好基层群众文化活动阵地建设。加强文化市场治理整顿，完善综合执法机制，坚持不懈地开展“扫黄”、“打非”斗争，净化文化环境，繁荣城乡文化，建设文化大市。全面构建新型公共卫生体系，加强公共卫生监督、疾病预防控制、医疗救治体系建设，建立健全突发公共卫生事件处置机制。加强乡镇卫生所和社区卫生服务体系建设，提高城乡医疗卫生服务水平。规范体育市场行为，促进全民健身计划的实施。
(五)加强民主法制建设，着力构建社会主义和谐社会。适应社会主义市场经济发展和社会结构深刻变化的新情况，推进社会建设和管理的改革创新，依法协调各种利益关系，正确处理人民内部矛盾，维护社会稳定，构建民主法治、公平正义、诚信友爱、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会。
1．加强社会主义民主政治建设，保障人民依法行使民主权利。全面推进政务公开，使政务公开成为各级政府施政的一项基本制度，提高政府工作透明度，畅通政府与群众联系的渠道，切实保障人民群众的知情权、参与权和监督权。进一步扩大基层民主，加强基层依法治理，完善基层民主管理制度，深入开展“民主法治示范村居(社区)”创建活动，不断提高基层民主法治化管理水平。
2．完善就业和社会保障制度，注重运用法律规范调整各种利益关系。继续实施积极的就业政策，完善城乡统一的劳动力市场，加强城镇失业人员和进城务工人员的就业服务和职业培训。依法扩大社会保险覆盖范围，加大劳动保障监察执法力度，构建和谐稳定的劳动关系；进一步完善城乡“低保”和被征地农民基本生活保障制度，加快建立城乡特殊困难群体的社会救助机制，健全社会保障、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系。统筹协调各方面的利益关系，关心困难群众生产生活，保障弱势群体合法权益，切实维护社会公平。
3．高度重视社会稳定，进一步加强社会治安综合治理。认真贯彻实施《信访条例》，完善信访制度，畅通信访渠道，维护信访秩序，及时合理地解决人民群众通过信访反映的问题，依法纠正各种损害群众利益的行为，引导群众依法表达诉求，注重在法制轨道上解决矛盾。整合社会资源和力量，进一步完善大调解机制，加强社会矛盾纠纷排查调处工作。全面落实社会治安综合治理责任制，加强防控体系建设，提高治安防控水平。继续抓好治安重点整治，切实解决影响社会稳定、影响群众安全感和影响投资环境的突出问题。依法严厉打击各种违法犯罪活动，维护国家安全和社会稳定。巩固和保持我市社会治安综合治理“全省先进”、“全国优秀”的领先位置，继续深化“平安南通”和“无毒社区”创建工作，进一步提高创建水平，使南通成为全省最安全的城市。
4．建立健全社会应急体系，推进社会建设和管理的改革创新。加快制定公共突发事件总体应急预案、专项预案和部门预案，建立健全各种预警和应急机制，切实提高政府应对突发事件和防范风险的能力；严格安全生产责任制，加强安全生产执法管理，预防和减少重大事故的发生，保障公共安全和社会稳定。建立健全政府调控机制同社会协调机制互联、政府管理功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络，以科学有效的体制机制，促进社会长治久安。
(六)强化法制宣传教育，营造法治南通建设的良好社会环境。加强法制宣传教育，是建设法治南通的一项基础性工作，必须持之以恒，常抓不懈，不断提高领导干部的法律素养、法治观念和依法行政能力，普遍增强全民法律意识和法律素质，形成全社会自觉学法、用法、守法、护法的良好氛围。
1．深入开展宪法为核心的全民法制宣传教育，增强广大公民尤其是行政机关工作人员的民主法治观念和法律素养。在全社会普宪法知识，提高全民宪法意识和民主宪政理念，增强各级领导干部遵宪法、维宪法尊严和权威的自觉性，、维宪法、维宪法尊严和权威的自觉性，尊严和权威的自觉性，牢固树立以人为本、执政为民和依法执政的观念；加强对行政机关工作人员依法行政、公正执法、尊重人权等民主法治教育，培养崇宪法和法律权威、严格依法办事的自觉意识。
2．抓好领导干部和行政机关工作人员的法律学习。进一步完善和规范行政机关工作人员特别是领导干部、行政执法人员的法律培训制度，按照不同的职位，科学合理地确定法律培训方式和内容，强化行政机关工作人员通用法律知识以及专门法律知识等依法行政知识的学习；建立健全政府机关领导干部任前法律知识考试制度、行政执法人员执法资格制度以及行政机关工作人员依法行政情况考核制度。
3．加强青少年等重点对象的法制宣传教育。进一步完善学校、家庭、社会三位一体的青少年法制教育网络，推动法制教育与道德教育、社会教育与课堂教育相结合。加强对企业经营管理人员、农民、外来经商务工人员及流动人口的法制教育，增强其知法守法的自觉性，提高其防范意识、维权意识，自觉与违法犯罪行为作斗争。
4．创新法制教育方式，提高法律服务水平。加强法制宣传队伍和教育基地建设，发挥各级政府和部门法制队伍的骨干作用，进一步健全普法讲师团，积极发展法制宣传志愿者，形成群专结合的法制宣传教育队伍；加强各级各类法制学校(培训中心)建设，逐步形成覆盖全社会的法制教育基地。充分发挥大众传媒的作用，巩固和加强报刊、广播、电视、网络等宣传阵地，有针对性地开展形式多样、生动活泼的法制宣传教育。深入开展群众性法制宣传教育，突出抓好城乡结合部的法制宣传教育工作。实行法制宣传教育目标管理，加强普法责任考核；把普法经费列入财政预算，逐步加大投入；研究制定法制宣传教育评估体系，强化动态检查督促。健全律师、公证、仲裁、基层司法站(所)等法律服务体系，积极开展法律援助活动，引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益。通过各方面共同努力，逐步形成与建设法治政府、法治南通相适应的良好社会环境。
三、实施步骤和方法
(一)总体规划，分步实施。按照《纲要》明确的总体目标和进程要求，统筹安排，精心规划，循序渐进，分步实施。2005年着重做好衔接启动的准备。各地、各部门要全面完成依法治市第二个五年规划的各项任务，争创全国“四五”普法先进市；与此同时，根据《纲要》和本意见分解细化目标任务，研究制定具体的实施方案和年度工作计划；认真抓好《纲要》的学习和培训，做好组织实施的宣传、发动等准备工作。2006年起，各地区、各部门根据实施方案和年度计划，全面推进法治政府和法治南通建设。2006年底全市要有60%的村居(社区)达到“民主法治示范村居(社区)”标准；2008年底，全市要有90%的村居(社区)达到“民主法治示范村居(社区)”标准；到2013年，全市100%的村居(社区)达到“民主法治示范村居(社区)”标准，基本实现法治政府建设目标，市区和各县(市)城区基本达到法治化要求。2014年－2018年，在《纲要》确定的各项目标任务基本完成的基础上，重点抓好巩固提高工作。
(二)条块结合，整体联动。贯彻实施《纲要》、推进法治南通建设，各地区要强化统筹责任，发挥各部门的职能作用，调动各方面的积极因素。各地实施方案的制定要在全市整体框架内进行，工作推进要服从全市的统一部署，要切实加强对基层单位实施工作的组织协调和督促检查。市政府各部门要充分发挥职能优势，积极做好本系统的贯彻实施工作，同时要加强对下级部门的业务指导。
(三)突出重点，分类指导。法治南通建设工作涉及面广，涵盖领域宽，必须突出重点，加强分类指导。在依法行政上要围绕建设法治政府，突出科学民主决策、规范行政执法行为、加强行政权力监督等重点环节；在依法治理上要围绕转变政府职能，注重制度建设，突出机制创新；要结合地区、部门的特点，突出个性，增强工作的针对性和有效性。
(四)典型引路，全面推进。各地、各部门要加强调查研究，善于学习借鉴先进经验，勇于创新，大胆实践，积极探索依法行政工作新思路、新举措，要注意发现、培养、总结、推广先进典型，通过典型引路，推动面上工作，提高贯彻实施《纲要》的整体水平。
四、组织领导和保障
(一)切实加强组织领导。法治南通建设在市委的集中统一领导下进行，充分发挥各级依法治理领导小组的职能作用。各级政府要将《纲要》的贯彻实施摆上重要议事日程，重点加强对依法行政工作的组织领导，定期研究解决依法行政工作中的重大问题。各地、各部门的行政首长作为法治政府建设的第一责任人，对本地区、本部门依法行政工作负总责；分管领导是直接主管责任人，对分工范围内的依法行政工作负责。要加强政府法制机构建设，充分发挥其在推进依法行政中的参谋、助手和法律顾问作用。法治南通建设宣传、组织、实施的各项工作经费，各级财政要纳入年度预算，切实予以保障。
(二)建立工作报告制度。各级政府要定期向同级人大及其常委会和上一级政府报告贯彻实施《纲要》、推进法治政府、法治南通建设的情况，各级政府工作部门每年要向同级政府报告目标任务完成情况。对同级人大及其常委会和上级行政机关提出的意见，要认真贯彻落实，并及时反馈情况。
(三)完善考核督查机制。各地要将贯彻实施《纲要》、推进法治南通建设情况纳入政府年度目标管理，列入领导干部任期目标责任范围，严格实施考核、奖惩；要建立健全工作督查机制，实行定期检查和不定期抽查相结合、全面检查和专项检查相结合；市政府对各县(市)、区政府和市各部门贯彻落实《纲要》、推进法治南通建设的工作情况，每年组织一次专项检查。
二○○五年六月十日
