发布文号: 青政[2005]23号
西宁市、各自治州人民政府，海东行署，省政府各委、办、厅、局：
《青海省重大自然灾害救灾应急预案》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
青海省人民政府
二○○五年四月二十一日
青海省重大自然灾害救灾应急预案
为增强对重大突发性自然灾害的应急反应能力，有效实施灾害救助，迅速控制灾情，最大限度地减少人员伤亡和财产损失，维护灾区社会稳定，根据国家救灾工作方针和民政部编制的《自然灾害救助应急预案框架指南》的总体要求，结合我省实际，特制定本预案。
一、总则
(一)工作原则
坚持统一领导、分级管理、分工负责、协调一致的原则。凡发生重大自然灾害，实行统一指挥。依据本预案对自然灾害等级的划分，发生大灾、特大灾时，由省政府统一指挥开展紧急抢险和救灾工作；发生中等以下自然灾害，由发生灾害所在地的州(地、市)县政府统一指挥开展应急抢险和救灾工作，省灾害管理部门给予支持和指导。在实施重大自然灾害应急抢险和救灾工作中，各成员单位要按照职责分工，密切配合做好救灾工作。各级民政部门是救灾应急工作的综合协调部门。
(二)适用范围
凡在我省区域内发生的地震、洪灾、旱灾、风灾、雪灾、山体滑坡、泥石流等自然灾害造成大灾、特大灾的，均适用于本预案。
二、组织指挥体系及职责任务
(一)应急组织机构
1、决策机构
省政府抗灾救灾领导小组是全省抗灾救灾决策和议事协调机构，在省委、省政府领导下开展工作。决策机构由以下人员及单位组成：省政府常务副省长任组长，分管副省长、省军区副司令员任副组长，省发改委、省经委、省民政厅、省财政厅、省水利厅、省交通厅、省农牧厅、省国土资源厅、省公安厅、省建设厅、省卫生厅、省广播电视局、省教育厅、省地震局、省气象局、省林业局、省粮食局、省食品药品监督管理局、省通信管理局、民航青海监管办、省电力公司、青藏铁路公司、省供销合作联社、省外事办公室、武警青海总队、公安厅消防总队等单位的主要领导任成员。
2、应急指挥机构
当重大自然灾害发生后，省政府临时设立省救灾应急指挥部。由省政府常务副省长任总指挥，由归口管理灾害的副省长和省军区副司令员任副总指挥。省应急指挥部成员由省直相关部门的负责人组成(成员名单见附件1)。应急指挥部在省民政厅设办公室，由省民政厅厅长兼任办公室主任。各州(地、市)、县政府设立救灾应急指挥机构，负责本地区的抢险救灾工作。
3、救援机构
应急指挥部下设救援机构。根据工作需要，设若干工作组：
预测评估组由气象、地震、民政、农牧、水利、国土资源、林业等部门组成。
人员抢救组由卫生、红十字会、食品药品监管等部门组成。
抢险转移安置组由民政、省军区、武警青海总队、公安、公安消防总队、交通等部门组成。
工程抢险组由水利、电力、建设等部门组成。
生活保障组由民政、财政、粮食、供销等部门组成。
交通恢复组由交通、公安、铁路、民航等部门组成。
宣传报道组由广播电视、青海日报等新闻单位组成。
通讯保障组由通信、移动等部门组成。
恢复重建组由民政、发改委、经委、农牧、水利、教育、交通、建设、电力等部门组成。
各工作组首列单位为牵头单位。
4、现场指挥机构
省、州(地、市)、县三级政府共同组成统一的现场指挥机构。由省应急指挥部副总指挥任现场总指挥，受灾地州(地、市)、县政府一把手和军分区首长为副总指挥，成员由省、受灾地州(地、市)、县相关部门的负责人组成。
(二)主要职责
1、决策机构：根据灾情信息和灾情的发展趋势，研究确定是否启动预案；研究解决有关救灾应急工作的重大问题，对救灾应急的全过程实施指挥、决策。
2、救灾应急指挥部：全面负责抢险、救援、转移、安置、重建及其它需要紧急处置事项的指挥和部署；督促检查救灾应急工作中的人、财、物落实情况；检查下一级救灾应急指挥部和有关部门的救灾工作；派出人员赶赴受灾一线参与现场指挥和进行督导工作。
救灾应急指挥部办公室主要负责应急指挥部日常工作，向救援机构的各工作组传达应急指挥部工作指令并监督落实；收集各工作组工作进展情况，及时向应急指挥部报告；负责灾情和救灾工作信息发布；及时收集、评估灾情，向上级有关部门汇报灾情和救灾工作情况；协调救灾工作过程中的职能交叉问题。
3、救援机构：预测评估组负责灾情、险情的监测、预测以及信息的收集、整理和上报工作；及时发布灾情、险情预警；负责灾害损失的评估。
人员抢救组负责现场受伤人员的紧急抢救治疗。
抢险转移安置组负责抢险、转移安置灾民和抢救重要财产。
工程抢险组负责水、电、路、燃气及其它受损设施的抢险工作。
生活保障组负责为灾民提供吃、穿、住、医等物资保障。
交通恢复组负责抢修被毁的公路、铁路、航道。
通讯保障组负责保障灾区通讯畅通。
宣传报道组负责对抢险救灾工作进行宣传报道。
恢复重建组负责灾区恢复生产、生活，修缮因灾倒塌和损坏的群众住房、学校校舍；恢复被损的交通、水利、电力等基础设施。
4、现场指挥机构：负责现场的紧急抢险、人员、物资转移安置工作；负责现场救灾的组织指挥、物资调运、排除险情、社会治安等工作；负责现场其他重大问题的处理工作。
5、部门主要职责：省民政厅组织、协调救灾工作；核实、报告灾情；申请、管理和参与分配救灾款物；组织指导救灾捐赠；转移安置灾民；负责灾民倒塌房屋的恢复重建；承担省抗灾办的日常工作。
省水利厅承担省防汛抗旱指挥部的日常工作；负责水情、旱情、汛情的监测和上报工作；制定防汛抗旱抢险应急预案；负责抗洪抢险和抗旱调水；对主要河流、水库实施调度；负责灾后水利设施的修复工作。
省经委协调铁路、邮电、电力、商业、物资、医药等部门的抢险救灾工作。
省发改委安排重大救灾基建项目，协调有关方面落实项目建设资金和以工代赈资金。
省财政厅负责救灾应急资金的筹集、拨付和资金使用情况的监督。
省交通厅负责修复中断的道路，负责转移灾民及财产所需车辆的征集和调配，保证救灾物资的紧急运输和公路畅通。
省建设厅负责灾区重建的规划工作；组织勘察设计力量开展房屋及工程设施抗震鉴定和恢复重建的勘察设计工作；负责灾后恢复重建工程的监督与管理工作。
省国土资源厅负责地质灾害防治；开展地质灾害调查，编制防灾预案，建立群测群防的监测体系；协调重大地质灾害防治的监督管理。
省农牧厅负责农牧业灾害的监测、预测、预警和防御工作；指导灾后农牧业生产自救，做好灾区种苗供应和动植物疫病的防治工作。
省卫生厅负责调度卫生技术力量、抢救伤病员；对重大疫情、病情实施紧急处理，防止灾后疫情、疾病的传播、蔓延；负责各种传染性疾病防治及应急处理预案的制定工作。
省教育厅负责转移受灾学校的人员、财产，做好灾后学校教育、教学组织工作；协调有关部门共同做好灾后校舍恢复重建工作。
省公安厅负责灾区的社会治安、安全警戒和交通管制工作。
省气象局负责气象灾害的监测、预报工作，及时发布气象预报和灾害性天气警报，提出气象灾害防御措施，开展重大灾害性天气、气象灾情的调查评估和对发生灾害的气象成因鉴定。
省林业局负责森林灾害的监测、预测、预警和防御工作；负责森林火灾扑救工作。
省粮食局负责救灾粮的调拨、供应等组织协调工作，保证灾区粮、油供应。
省地震局承担省抗震救灾指挥部的日常工作；在地震现场开展强余震监视和震情分析，及时提供震情发展趋势；负责地震现场灾害调查、损失评估和科学考察工作；参与震后重建工作中的抗震设计方案审定，制定灾区各类重建房屋的抗震设防标准。
省电力公司负责抢修因灾损毁的电力设施；保证灾区电力供应并负责灾后电力设施的恢复重建工作。
省通信管理局负责抢险通讯的保障工作和灾后通讯设施的抢修工作。
省食品药品监督管理局负责紧急救助所需食品、药品、医疗器械的质量监督；负责国内外捐助药品和医疗器械的质量检验工作。
青藏铁路公司负责省境内救灾物资的运输调度工作。
民航青海监管办负责重大、特殊紧急航空运输(通用)救灾物资的协调工作。
省外事办公室负责国际及港澳捐赠活动的协调、联络工作。
省供销合作联社负责省级相关救灾物资的储备和管理工作，并按照调拨指令做好调拨和供应工作。
省军区负责协调、调集驻青部队、民兵预备役部队参加抢险救灾、营救群众、转移物资等工作。
武警青海总队帮助灾区抢险救援、转移灾民、维护灾区社会治安。
(三)组织体系救灾应急描述
当自然灾害发生后，从报警开始，到应急活动结束，按本预案“组织指挥体系及职责任务”的规定，以自然灾害应急响应全过程为主干线，形成联动机制，协调有序地开展紧急救援工作(组织指挥体系救灾应急流程图见附件2)。
三、灾害预警和灾情报告
(一)灾害预警。气象、地震、水利、国土资源、农牧、林业等部门为灾害预报部门，负责对全省年度内可能发生的各种灾害进行科学预测，按照早发现、早报告、早处置的原则，分析灾害可能对特定区域内群众生命财产造成的威胁或损失程度，及时发出预警。地震灾害由相关预警部门按规定通过省抗震救灾指挥部发布临震应急预警；水旱灾害由相关预警部门通过省防汛抗旱指挥部发布抢险预警；地质灾害由省国土资源厅和气象局联合发布应急预警，气象灾害由气象局发布应急预警；农作物及森林灾害分别由省农牧厅和省林业局通过相应的指挥部发布应急预警。预警发出后，当地政府和省灾害管理部门对险段、险情要加强领导，严密监控，明确责任，落实防范措施，并按程序执行日报告制度。
(二)重大自然灾害的报告时限和程序。重大自然灾害发生后，受灾地的县人民政府必须在接到报告后2小时内向上一级人民政府和有关部门报告初步灾情，并迅速组织有关部门调查核实灾情，情况特殊的，可越级报告；州(地、市)人民政府接到重大自然灾害报告后1小时内向省人民政府和灾害管理部门报告；省级灾害管理部门接到重大自然灾害灾情报告后要在30分钟内向省人民政府报告，并在12小时内赶赴现场。
(三)灾情报告的内容。灾害种类、发生时间、地点、范围、程度、灾害损失情况、采取的措施以及灾民生活方面需要紧急救援的事项等。
四、应急响应
(一)灾害等级的划分。自然灾害按一次性灾害过程和有关专业灾害预案等级划分指标规定值，划分为特大灾、大灾、中灾和轻灾四个等级。
1、一次性灾害造成下列后果之一的为特大灾：
(1)农作物绝收面积8万公顷以上；
(2)倒塌房屋1万间以上；
(3)死亡50人以上；
(4)牧区牲畜死亡10万头(只)以上；
(5)7级和7级以上造成严重后果的地震；省会城市为6级以上地震；
(6)一次性灾害过程直接经济损失1.5亿元以上。
2、一次性灾害造成下列后果之一的为大灾：
(1)农作物绝收面积5—8万公顷；
(2)倒塌房屋5000—10000间；
(3)死亡20—50人；
(4)牧区牲畜死亡5—10万头(只)；
(5)6级以上7级以下造成严重后果的地震；省会城市为5级以上6级以下地震；
(6)一次性灾害过程直接经济损失1—1.5亿元。
3、一次性灾害造成下列后果之一的为中灾：
(1)农作物绝收面积1?5—5万公顷；
(2)倒塌房屋2000—5000间；
(3)死亡10—20人；
(4)牧区牲畜死亡1—5万头(只)；
(5)5级以上6级以下造成严重后果的地震；
(6)一次性灾害过程直接经济损失5000万—1亿元。
4、未达到中灾划分标准的均为轻灾。
(二)预案启动的条件和方式。预案启动的条件，凡遇特大灾、大灾，省政府抗灾救灾应急预案启动，受灾地的州(地、市)、县(市、区)政府预案同时启动。遇中灾按照“分级负责”的原则，由受灾地的州(地、市)、县(市、区)政府启动本级预案。
预案启动的方式。省级预案由省决策机构根据预警预报，召开有关部门和专家参加的会议，经专题会议研究，决定发布启动命令。州(地、市)、县(市、区)预案由同级救灾应急指挥部发布启动令。
(三)信息报送和处理。对于来自群众和社会其它方面的信息，当地县、乡政府要予以高度重视，立即进行现场核查。一经核实立即以明传电报、传真的形式向上一级政府和灾害管理部门报告初步灾情，情况特殊的可越级上报；上级政府接到灾情报告后立即作出反应，及时对上报的灾情信息、报告提出明确意见，并以传真等快捷方式向下反馈领导批示、工作意见和要求。
(四)通讯联络。明确省重大自然灾害应急指挥部成员联系方式(见附件3)，并每年向社会公布一次。
(五)指挥和控制。灾害发生后，指挥机构应立即进入应急状态，在指挥部内部设立信息分析、专家咨询、损失评估等工作小组，明确各工作组任务，对灾情控制形成信息传递、事项报告、请示、督导、传达决策、现场指挥(以属地化为主)为主的工作体系链，全方位开展工作。
(六)紧急处置。当需要特大灾、大灾现场紧急抢险救援时，省政府救灾应急指挥部将部署调派省救援机构的抢险、抢救等工作组赶赴现场(需驻青部队参加抢险救援按有关规定先行与部队沟通)，抢险用各种设备、器械、物资、药品等由各工作组对口的部门负责准备，各工作组间的衔接配合由省应急指挥部办公室负责协调；受灾地紧急抢险救援队伍由当地干部、群众、驻军、武警、公安消防部队、民兵及社会团体的人员组成，受现场指挥部的统一调遣。中等以下灾害的紧急处置由受灾地的州、县政府按此程序组织开展工作。
(七)转移安置。当突发性灾害对群众生命安全造成威胁时，必须进行转移安置。转移安置由现场指挥部统一组织实施。转移安置的程序：发出紧急通知，明确疏散撤离的范围、路线、地点等。安置方式可采取投亲靠友、借住公房、搭建临时避难住所、安排救灾帐篷等。转移安置通知发出后，有关部门要全力做好动员、转移等相关工作，妥善解决转移安置灾民的清洁饮用水、卫生食品及衣物，加强转移安置地和灾区的社会治安管理，防止灾区次生灾害，如火灾、疫病等的发生。要对转移安置灾民进行详细登记，对灾害造成的伤残人员进行慰问安抚，对在转移安置过程中存在的问题和困难及时报告。
(八)社会力量的动员和参与。开展紧急抢险救援需要大量的人力、物力、财力，根据灾区紧急救援的需要，可采取紧急征用、临时采购、政府调拨等办法解决；通过政府发布公告、新闻媒体倡导等方式发动社会力量向灾区捐款捐物；通过动用社会志愿者队伍，补充救援力量，尽力满足救灾现场人力、物力资源的需求。
(九)新闻报道。在自然灾害的救灾过程中，要发挥新闻媒体的作用，架起灾区与社会公众沟通的桥梁，及时对灾区一线抢险救灾工作进行宣传报道。根据需要，以召开新闻发布会和设立专职新闻发布人等形式向外界通报情况，新闻发布会由灾害归口管理部门牵头组织。发布原则：客观公正，实事求是；发布内容：包括灾害发生的时间、地点、范围、灾害等级、人员财产损失、现场救灾、工作进展、存在的困难和问题等；召开新闻发布会应事先向当地政府汇报，发布程序及范围要向当地宣传部门请示并接受审查。
(十)应急结束。当灾情趋于稳定，紧急救援工作结束并转入正常工作时，由省抗灾救灾领导小组(决策机构)适时发出应急工作结束的命令。
五、应急保障
(一)通信与信息保障
通信转输部门，灾前要加强对灾害管理部门救灾网络专线建设的指导；在紧急抢险救援期间要对重点单位、重点线路进行专门的检修维护，确保信息畅通。
(二)应急支援与装备保障
1、应急队伍保障。各类自然灾害应急响应的单位和人员是：各级政府、驻军部队、武警部队、公安消防部队、机关团体、企事业单位、公益性团体、民兵、社会志愿者及其他公众人员。
2、交通运输保障。各灾害管理部门要常备紧急抢险救援用交通工具。特殊情况下，由交通部门临时从企业、社会上征用交通运输工具(包括交通运输工具拥有者的营运人员)，一经征用，均由现场指挥部统一调遣，发生的费用及人员报酬由当地政府承担。
3、医疗保障。卫生、食品药品监管等部门要做好应急用药品、器械的日常储备，严把储备药品的质量关；组建专门应急救援医疗队，为灾民和抢险救灾人员提供医疗救治并做好灾区的防疫工作。
4、治安保障。采取有效措施，对灾区实施特别管制，预防和打击各种犯罪活动，维护救灾现场及各救灾应急场所的社会治安和公共安全。
5、物资保障。救灾应急物资包括抢险物资和救助物资。抢险物资主要包括抢修水利、道路、电力、通讯设施等应急抢险所需的物资和抢救伤员所需的药品。救助物资包括粮食、方便食品、帐篷、衣被、饮用水和其它生存性救助所需的物资。救援物资由水利、交通、卫生、电力、通讯、建设、经委等部门筹集和储备。救助物资由民政、粮食等部门筹集和储备。
各级政府要加强救助物资中心的建设，设立本级救助物资仓库，储备必要的救助物资。县级政府应储备5万—10万元救助物资；州(地、市)级储备50万—100万元救助物资；省级储备500万—1000万元救助物资。
6、资金保障。资金的来源主要是争取中央财政补助一部分、地方财政列支一部分、境外援助和社会捐赠一部分、群众自筹解决一部分。通过加强对项目资金使用和效果的监督检查，做好资金的管理工作，把有限的资金用于自然灾害的救助、防灾基础设施建设和物资储备上，保证关键环节、重点部位救灾资金落实到位。
7、社会参与保障。救灾工作是一项全社会参与的工作，需整合方方面面的力量和资源，各级政府在处置突发性自然灾害过程中可根据预案的相关规定，层层实行社会力量紧急动员和调遣，确保有足够的人力、物力资源来支撑救灾工作的顺利开展。
(三)技术保障
省直灾害管理和专业部门要成立本领域的专家组，依托自身业务的优势和专长，针对我省易发灾害，选取科研课题进行开发与研究，建立灾情档案和数据库，为评估灾情、开展救灾提供信息、技术支持。
(四)宣传、培训和演习
1、加强公众信息交流。要通过报刊、电视、广播、宣传单、宣传栏、通讯等各种形式和手段，广泛向社会传递自然灾害应急预案信息，宣传发生灾害的报警渠道和报警电话，宣传对自然灾害的预防和紧急情况下的避险、自救、互救常识，增强广大群众防灾抗灾意识和参与救灾的自觉性，最大限度地减轻灾害损失。
2、培训。对紧急救援物资的管理人员和紧急救援应急队伍，采取集中授课的办法，加强对紧急救助知识、救灾专用器械的管理、使用等相关科目的专门培训。
3、演习。在重点地区不定期组织有关部门进行预案情景模拟演练，提高应急反应能力。
六、后期处理
(一)善后处理。灾情趋于平稳，紧急救援结束后，受灾地政府要尽快制订灾后恢复生产、重建工作方案，有计划、有步骤地组织灾民返迁；妥善解决灾民在生产、生活、就医、就学方面的困难；加强政府引导，统筹规划，落实扶持政策，带领群众重建家园。
(二)社会救助。各级民政部门要着力解决灾民口粮问题。除通过互助互济、以工代赈、劳务输出、外出务工等形式增加群众收入、解决灾民口粮外，对重灾地区要采取重点扶持的办法，在资金、粮食的分配上给予倾斜。对缺少衣被的灾民要通过社会捐赠和救济等多种渠道予以妥善解决。
民政、财政、建设部门要把修复和重建灾民住房作为灾后救济工作的重点，搞好整体规划，统一组织实施。修复和重建灾民住房要采取灾民自筹、社会互济、政府补贴和对口支援等办法解决。
卫生部门要加强灾后疾病预防和疫情监测工作，组织医护人员深入灾区，宣传防疫防病知识，净化水源，搞好环境卫生，保证重点药品供应，为灾民提供医疗卫生服务，避免大灾过后大的疫情发生。
教育部门要会同有关部门尽快修复被损校舍，补充教学设施，恢复正常教学。对灾区学校的学生免收学杂费，保证有课本和必要的学习用品，不因受灾而失学。
农牧部门要组织好灾民生产自救工作，帮助灾区恢复生产，发展多种经营，提高自我救助和保障能力，把灾害损失降到最低限度。
财政、工商、物价、国税、地税等部门要按照政策规定，制定优先办证、减免税费、调控价格等政策措施，保护和扶持灾区恢复和发展生产。
农业银行、建设银行要加大对灾区建设和灾民生活所需信贷资金的投入力度。
七、附则
(一)自然灾害等级定义
1、特大灾：一次性自然灾害达到本预案灾害等级划分特大灾标准内任何一项损失后果指标的，称为特大灾。
2、大灾：一次性自然灾害达到本预案灾害等级划分大灾标准内任何一项损失后果指标的，称为大灾。
(二)预案管理和更新
各类应急预案的制定实行分级负责管理制，即各级政府负责本级综合性应急预案的制定和管理；省级各防灾指挥部负责专业性灾害预案的制定和管理；灾害管理部门负责部门预案的制定和管理。预案制定后，须经过严格的专家评审并报同级人民政府审定出台。各级预案在实施过程中要不断总结经验，对发现的问题由预案管理部门及时进行修订和更新。
(三)奖励与责任追究
1、奖励。对在紧急抢险救援工作中做出突出贡献的单位、个人，由县以上人民政府以大会表彰等形式给予精神或辅以适当的物质奖励。对在实施紧急抢险救援和救灾工作中致残、献出生命的人员，根据国家有关规定，给予评残或追认烈士。对在监测、预测工作中及时主动，避免或减少人员及财产损失的单位和个人进行奖励。
2、责任追究。对在监测预警、防范控制、灾情调查、紧急抢险工作中玩忽职守、失职、渎职的，根据党纪政纪条规，视其情节轻重，给予相应的党纪政纪处分；对在紧急抢险救援中，不服从救灾应急指挥部的调遣、不予配合的，追究其单位领导及相关人员的责任；对挪用、贪污救灾款物的，依法处理；对有意隐瞒灾情、缓报、谎报灾情，玩忽职守，贻误工作，造成严重危害和后果的，追究其部门主要负责人的责任，视其情节轻重对当事人给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除的行政处分，构成犯罪的由司法机关依法追究刑事责任。
(四)制定与解释
1、本预案在实施过程中依据工作实际需要，由省抗灾救灾领导小组办公室及时进行修改、补充。
2、本预案由省抗灾救灾领导小组办公室负责解释。联系电话0971—6164620。
3、本预案自印发之日起实施。
附件：1、青海省重大自然灾害救灾应急指挥部成员名单(略)
2、组织指挥体系救灾应急流程图(图1、图2)(略)
3、青海省重大自然灾害应急指挥部成员联系电话(略)
