发布文号: 内党发[2005]23号
为了进一步发挥城镇对经济社会发展的带动和支撑作用，实现党的十六大和自治区第七次党代会提出的战略目标，根据自治区党委、政府《关于加快城镇化进程的决定》(内党发(2003)18号)，对我区完善城镇体系、推进城镇发展提出如下意见。
一、认清形势，开创城镇化发展的新局面
“十五”以来，我区采取积极有效的政策措施，城镇化发展取得明显成效。到2004年，我区设市城市已达20个，建制镇535个，城镇化率达到46％；基础设施建设得到进一步加强，2004年底，全区用水普及率达到82.21％，用气普及率达到62.79％，人均道路铺装面积9.44平方米，建成区绿化覆盖率24.83％，生活垃圾无害化处理率41.3％，污水处理率为49.06％；城镇经济在国民经济总量中的比重已占到80％左右，人均GDP达2万元；城镇居民人均可支配收入8123元；城镇新增就业24.5万人；全区城镇居民人均住宅建筑面积22平方米，多数城镇新建了一大批环境优美、舒适宜人的居住小区和文化娱乐及休闲场所；科技、教育、文化、卫生、体育等公益性事业也得到较快发展；城镇防灾减灾能力进一步增强。
我区城镇化发展虽然取得了较大成绩，但与经济社会发展需要、人民群众追求美好生活的愿望、城镇化发展战略机遇期的形势需要以及先进发达地区相比，在战略谋划、政策制定、整体推进、建设管理等方面仍然存在一些亟待解决的问题。一是受传统思想观念束缚，对推进城镇化发展的认识不到位，推进城镇化的体制、机制和领导管理体系尚待理顺和完善，城镇对拉动区域发展、扩大产业规模、改善人居环境的作用尚未充分发挥。二是城镇体系布局不合理，功能定位不清。大城市数量少、中小城市规模小、小城镇分散的局面仍未改变，城镇体系与全区生产力布局和区域经济发展不协调。三是大中城市产业集聚效应不强，拉动作用差。部分城镇主导产业不强，产业集群尚未形成，城市发展动力不足，难以实现资源、资金、人口等要素的集聚。四是城镇基础设施建设投入严重不足，历史欠账多，资金来源渠道窄，政府投资偏少，对社会投资拉动、引导作用小。五是城镇化进程中资源配置效率不高，重复建设和浪费现象严重，城镇化的成本高。六是城市规划的权威性不强，对城市发展方向和经济社会生态环境的协调发展缺乏有效调控。七是城镇现代化水平低，城市经济总量、人均财政收入、人均可支配收入和就业水平不高，综合竞争力弱。基础设施和服务功能落后，高城镇化率与低基础设施水平的矛盾突出。八是城市管理体制不顺，各部门重权轻责，行政管理效率低，服务意识差，科学的城市管理体制和运行机制有待于进一步完善。
推进城镇化是党的十六大提出的一项重要战略任务。党中央作出的我国总体上已进入以城带乡、以工促农新阶段的重要判断，对城镇建设与发展提出了新的更高的要求。目前，我区正处于工业化和城镇化的中期阶段，工业连年高速发展，经济总量不断扩大，城乡居民收入持续增长，已经全面进入城镇化的高速发展期。这种发展机遇，是我区充分发挥后发优势，实现跨跃式发展，以较小的代价获取最大发展效益的战略机遇，对实现最广大人民群众的利益，改变城乡二元结构，促进国民经济和社会的协调发展都具有重大的现实意义和历史意义。特别是像我区这样经济欠发达的地区，加快推进城镇化是解决“三农三牧”问题的有效途径，是落实科学发展观、实现全面建设小康社会的奋斗目标、建设和谐社会的重要措施。我们必须紧紧抓住难得的发展机遇，乘势而上，积极进取，努力开创我区城镇化发展的新局面。
二、总体要求和发展目标
(一)总体要求
坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，以建设现代化城市为目标，以推进新型工业化和现代服务业为动力，以制度创新为保障，以城镇扩容提速为重点，突出发展大城市，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，走具有内蒙古特色的城镇化道路。通过全面推进城镇化，加快农村牧区人口向城镇转移，促进城乡经济社会协调发展。
(二)基本原则
1?坚持以人为本、协调发展。统筹城市产业发展、基础建设、公共服务和人口增长，提升城镇功能。大中城市依托中心城区率先实现城乡一体化规划、一体化建设。
2?坚持统筹规划、分类指导。在增强规划的科学性、系统性和前瞻性的同时，进一步强化规划的权威性和严肃性，用规划引导、调整城镇发展布局。
3?坚持城镇化与工业化、农牧业产业化“三化一体”的良性互动。通过城镇化引导要素集聚，优化第一产业结构，调整第二产业布局，促进第三产业升级。
4?坚持城镇的可持续发展。重视经济效益、社会效益和生态效益相统一，重视土地和淡水资源的保护利用，走资源节约型可持续发展的城镇化道路。
5?坚持城镇现代化和塑造城镇特色相统一。把舒展的城镇空间布局、现代化的服务功能、草原民族文化风貌结合起来，打造特色城市，提高知名度和竞争力。
6?坚持经营城市理念。加强城市政府的宏观调控职能，运用市场机制配置城市资源，盘活资产，滚动发展。
(三)发展目标
1?到2010年，城镇化率达到56％左右，年均增长1.67个百分点；平均年城镇人口增长率达3.3％以上；全区力争形成200万左右人口城市2个，100万左右人口城市1个，50万左右人口城市5个，20万以上人口城市7个，10万以上人口小城市和旗县城镇30个左右；城镇GDP占全区GDP比重达到85％以上，人均GDP达到4万元以上；第三产业增加值占全区GDP40％以上，第三产业从业人员占全部从业人员的40％以上；城镇居民人均可支配收入1.65万元以上；人均住宅建筑面积达到25平方米；人均拥有铺装道路面积达到10平方米；供水普及率达到95％，供气普及率达到80％，污水处理率达到60％，生活垃圾无害化处理率达到70％，建成区绿化覆盖率达到35％；社会保障覆盖率达到60％。
2?到2020年，城镇化率达到66％以上，年均增长1个百分点；平均年城镇人口增长率3.5％以上；城镇GDP占全区GDP90％以上，人均GDP达到7万元以上；第三产业增加值占全区GDP60％以上，第三产业从业人员占全部从业人员的50％以上；城镇居民人均可支配收入3万元以上；人均住宅建筑面积达到30平方米；社会保障覆盖率达到80％以上。基本实现资源合理配置，城镇基础设施功能进一步完备，水、电、气、热供应充足，环境质量大幅度提高；城镇居民收入和教育、科技、文化、卫生、体育等指标进入西部地区前列，居民生活质量、文化素质和文明程度全面提高。
三、主要途径和政策措施
(一)构建布局合理、功能完善、协调发展的城镇体系。
1?构建多极化城镇体系。以自治区正在建设完善的公路、铁路、电力、信息、管理体系的东西大通道为依托，以呼和浩特市、包头市为龙头，以12个盟市中心城市(区)为节点，构建呈东西带状的自治区一级城市体系；以盟市所在城市(区)为中心，联接所辖城镇，构建呈网状的自治区二级城镇体系；以融入京津及邻省大城市群为重点，积极发展与国外、海外城市的联系，提高在国家城镇体系中的地位和作用。各城镇要明确在各级城镇体系中的地位和作用，拓宽联系渠道，主动参与城市群的产业分工，积极争取上游城市的产业转移和资金技术等要素的转移，在经济全球化和全国统一大市场建设中捕捉机遇、主动发展。
2?突出发展自治区重点中心城市。呼和浩特市、包头市要着眼于扩大规模、调整结构、完善功能、优化环境，增强吸引力、辐射力和综合服务能力，率先实现全面建设小康社会目标。呼和浩特市要抓好中心城区扩容和环境改善，以建设现代化首府城市为目标，强化政治中心、经济中心和文化中心功能。包头市要以建设我国西部地区经济强市为目标，巩固和提高在全国重化工业发展格局中的地位，进一步做大经济总量，突出工业带动作用，加快产业结构调整。到2010年，两个城市的城区人口要力争分别达到200万，经济总量占全区比重要达到50％以上，人均可支配收入达到2.5万元以上。
3?加强盟市区域中心城市的辐射带动作用。赤峰市、通辽市要依托农牧业、工矿业资源优势和处于东北经济圈腹地的区位优势，优化调整产业结构和空间布局，大力发展城镇经济。到2010年，赤峰市市区人口要力争达到100万左右，充分发挥自治区东部中心城市作用。通辽市市区人口要力争达到70万。鄂尔多斯市、乌海市、乌兰察布市、巴彦淖尔市要依托资源和交通优势，加快要素集聚，形成以主导产业为支柱的对区域内经济具有带动性、配套性的经济产业结构，中心城区人口力争达到50万以上。呼伦贝尔市、乌兰浩特市、锡林浩特市要积极调整区域内资源配置和产业布局，发挥地域中心城市的辐射带动作用，建设特色城市，中心城区人口要突破30万。到2010年，盟市所在地城市GDP和第三产业增加值要力争达到或超过本盟市GDP和第三产业增加值的50％以上。满洲里市、二连浩特市要依托口岸优势，以建设大口岸、大通关为目标，提高口岸过货能力和过埠资源的加工增值能力，建成具有内蒙古特色的口岸城市，中心城区人口力争达到20万以上。县级城市要依托区域中心城市和周边经济区域，形成优势互补、资源共享、统筹协作的城市格局，向大中城市方向迈进。
4?有重点地发展小城镇。要着力抓好旗县所在地的扩容提质，促进小城镇发展从数量型向质量型转变，加快小城镇集中高效发展。按照突出重点、合理布局、注重实效、强化功能的原则，对全区小城镇发展进行统筹规划。对具有区位优势、人口集聚优势和产业优势的旗县城镇加大扶持力度。到2010年，扶持发展的旗县所在地镇人口要突破10万人，镇区水、电、路及生态环境能满足人民生产生活需要。对工矿城镇、口岸城镇、旅游城镇和交通要道进出口城镇，要突出城镇特点，优化资源配置，加快生产力布局和产业结构调整，逐步完善基础设施。2010年，建制镇所在地人口应超过5000人。
(二)加强城市规划的编制与管理，提高城市现代化水平。
1?加强城市规划的编制工作。根据城镇化发展需要，适时进行区划调整，扩大中心城市的管辖区域，以实现资源优化配置为目标，完善全区城镇体系规划。着手编制跨盟市的城镇密集区规划，指导各盟市区域城镇体系规划、城市总体规划的编制及区域性共建共享基础设施建设项目的布局、选址。各盟市要在2006年底以前完成盟市区域城镇体系规划和城市总体规划的修编工作。城市规划人均建设用地指标按国家规定控制在150平方米左右。要进一步提高城市详细规划覆盖率，到2010年，地级市详细规划覆盖率达到100％，其他设市城市达到90％以上，旗县所在地城镇达到80％以上。要尽快完成大中城市城乡一体化规划工作，为“城中村镇”、“城边村镇”改造提供依据。规划编制思路要进一步创新，采用先进编制方法，实行规划方案征集优选，鼓励委托高水平规划机构编制规划，重要地段规划实行社会听证和规划公示制度，提高公众对城市规划的参与和监督程度。
2?强化规划的严肃性和权威性。城市规划要按照法定程序报批和实施。城市总体规划修编前必须报经原审批机关同意，城市规划的强制性内容必须遵守。城市总体规划调整、地级城市控制性详细规划和市辖旗县城镇总体规划必须报自治区城市规划主管部门事前备案。加强城市规划管理地方立法和执法工作力度，实行城市规划和重大建设项目规划失误责任追究制度。健全规划的实施机制，将规划实施与政府任期目标、年度考核目标挂钩。要实行城市规划督导员派驻制度，加强对各城镇执行规划情况的监督检查。
(三)强化产业支撑，增强城镇发展动力。
1?加强要素聚集与辐射，壮大城镇经济。各地区要抓住我国经济总体转型、西部大开发战略实施和振兴东北老工业基地等有利时机，以区位优势和资源优势为依托，加大工作力度，积极争取在新一轮产业分工中的有利地位，全面提高城镇经济发展的规模效应和聚集效应。要加强城镇战略规划的研究，必要时采取社会公开征集的办法，集中国内外智力资源，尽快培育发展各个城市的主导产业、支柱产业、骨干龙头企业和产业集群。要积极调整优化产业结构，用区域发展政策指导城市空间布局、产业分工和资源配置，避免趋同发展、低水平竞争。经济发展和城市发展要相互促进，良性互动，最终实现城市可持续发展和区域协调发展。
2?加快工业化进程。各城镇要明确功能定位和产业发展方向，结合自治区产业基地建设，走各具特色的新型工业化道路。支持各地根据市场需求，形成若干产业聚集、特色明显的经济区域。大中城市要重点发展高科技、高附加值、无污染、低耗能、运量小、节水型工业。小城市与小城镇要与大中城市产业发展相配套，主动接纳大中城市转移出来的产业，发展资源开发型和劳动密集型相结合的产业。扶持各盟市加快重点开发区、特色经济园区和生态工业园区建设，鼓励农村牧区二、三产业向城镇集中。要以推进资源节约、资源综合利用、清洁生产为重点，积极发展循环经济，建设节约型城镇和社会。加快资源开发型城镇产业结构调整，促进资源型产业深度加工，培植后续产业和替代产业，实现城镇经济的可持续发展。
3?大力发展服务业。积极创新服务业管理体制和机制，调整和优化服务业结构，改造提升传统服务业经营模式，推进现代服务业发展。要努力提高第三产业增加值比重和就业比重，提倡在继续大力发展商贸流通、餐饮服务、金融保险、交通运输、信息咨询等服务业的同时，培育扶持科技教育、文化传媒、旅游、中介服务、社区服务等劳动密集型产业的发展。要依托城镇发展面向农村牧区的服务业；打破行业垄断，放宽市场准入条件，鼓励社会力量发展服务业，引导外资和民间资本在更广泛的领域进入服务业，为城镇职工再就业和农村牧区进城人口提供更多的就业机会。
4?加快城市基础产业的发展。公用服务业、房地产业、建筑业三大产业既是城镇发展的基础，也是城镇发展水平的标志。
市政公用服务业要坚持政府主导、市场推动的原则，推进管理思想、管理体制、管理手段和管理方式的创新。在政府统一规划、统一监管的前提下，坚持市场化改革方向，充分发挥财政资金的导向作用，并通过调整价格和收费，形成投资、经营、回收的良性循环机制，引导公用服务业向自我积累、自我发展的经营型方向转变。
房地产业要遵循城镇化发展规律，积极培育房地产市场。要以建设普通商品房为重点，构建适应不同层次需求的住房建设、供应、交易、管理体系，强化政府对房地产价格的监控职能，建立反应及时准确、决策迅速科学的房地产价格监管体制，防止住宅领域的投机性炒作行为，完善以经济手段为主的客观调控措施，防止房地产价格大起大落，引导城镇房地产业持续健康发展。进一步完善适应不同收入家庭的住房供应结构，加大中低价格普通商品房和经济适用住房建设，落实机关、单位、企业对职工住房的补贴制度，不断改善居住条件。制定购房者收入认定办法，确保低收入者享受经济适用房的权益。在贯彻落实好现行经济适用房政策的同时，要积极试行改革，在落实对低收入居民住房直补的前提下，取消对开发商的政策优惠及税费减免，实行经济适用房与商品房并轨，政府将由此增加的相关收益用于中、低收入家庭购买普通商品住房的货币化补贴。建立和完善廉租住房补贴制度，解决低收入家庭的廉租住房问题。要以改善居住环境和城镇功能为目标，推进住宅小区建设，取消零散住宅建设项目。加快传统住宅管理向现代化物业管理的转变。实施对房屋拆迁的前置性管理，依法拆迁，合理补偿，保护居民合法权益。
建筑业要顺应加快城镇化发展的需求，积极培育建筑市场。要积极支持建筑企业转换经营机制，调整内部管理机制，优化劳动组合，全方位引进高素质专业技术人才，在市场竞争中求生存、谋发展。要提高施工管理和施工技术水平，使企业在激烈的市场竞争中不断发展壮大。要加大对本土企业的扶持力度，今后，凡自治区内各级人民政府和全民所有制企事业投资的项目，区内企业在同等条件下优先中标，或与外地企业合作施工，确保地方税源和农牧民转移就业。
(四)加强城镇基础设施建设。
1?强化城镇道路交通网络建设。公路交通建设要与城镇体系布局保持高度一致，发展大交通，建立大网络，强化主骨架、主枢纽建设。要以大城市为枢纽、中小城市为节点建立起干支衔接，通畅便捷，铁路、公路、航空、管道运输配套发展的综合交通运输网络体系。到2010年，自治区首府到盟市及重要出口路基本实现高速和一级公路连接，盟市到旗县间二级公路连接。航空站点要以资源共享为前提，搞好规划建设。要以优化城市路网为重点，优先发展城市公共交通，建设布局合理、结构适当的城市干道网系统，注重城市对外交通和内部道路的衔接，搞好城市快速通道建设。大城市要根据发展规模和功能布局，重视城市地下空间和通道的开发利用，加快建设多层次、立体型城市综合交通运输系统。小城市和小城镇要搞好内部街道和公路出口建设。加快城市物流园区、客运场站、公共停车场建设。城市道路建设中，各种管网要依据规划，同步建设，一步到位。
2?建设完善的城镇水、电、气、热供应系统。要切实保护和合理利用水资源，增强供水能力、供水质量和重复利用率。大城市要适时推行分质供水。以呼和浩特市、包头市和其它缺水城市为重点，建设节水型城市，提高城市污水处理回用率，2010年以前要力争完成缺水旗县城镇供水改造任务。坚持主干电网建设和配电网建设并重，完成城镇电网改造，实现配电网“手拉手”供电方式，提高供电质量和稳定性。2010年以前，特大城市建成区内、其他城市主次干道的强弱电要全部采用地下电缆，鼓励开发利用太阳能、风能等清洁、经济、高效的新能源。大中城市要稳步发展管道燃气，呼、包、鄂及有条件的地区要尽快实现天然气取代煤制气和液化石油气。大力发展城市供热，鼓励热电联产，建设集中供热系统。
3?建设优美舒适和谐的城镇生态环境系统。要减轻城市环境压力，加强污染综合治理和生态环境系统建设。建立和完善城镇排水系统，在合理确定污水和垃圾处理收费标准的基础上，力争使所有旗县所在地以上城镇在2010年以前建成污水和垃圾处理厂并投入运行。积极推行清洁生产，抓好城镇污染治理，严格控制污染物排放，积极治理污染严重的企业，减少汽车尾气污染。鼓励创建生态园林城镇，实行“绿线”管理制度，扩大城市绿色空间。城镇新区建设、旧城改造和出口道路要确保绿化用地，保证绿化建设和项目建设同步实施。努力提高城市绿化质量水平。要将城市绿化、全民义务植树和生态工程建设相结合，加快城市周边绿地建设，形成近郊防护林、风景林、生产林、水源涵养林合理布局，努力营造人与自然和谐的城镇生态环境系统。
4?统筹建设城镇社会公共服务设施。要进一步加快科技、教育、文化、医疗卫生、体育等社会公共服务设施建设，把图书馆、文化馆、社区文化中心等文化设施和城镇中小学、幼儿园等教育设施以及城市区域医疗中心、城镇公共卫生设施、城镇社会卫生服务网等纳入城镇建设规划，同步建设。在调整完善城市总体规划和用地结构中，切实保证教育、科技、文化、卫生、体育、社区服务等社会公共服务设施用地需要。要重视城镇防灾减灾的基础设施建设，提高应急能力和救灾能力。加强盟市所在地城镇防洪、防灾、人防设施和地震监测救援体系建设。加强社会福利设施配套建设，统筹安排社区服务、老年设施建设。
5?加快城镇信息网络建设。坚持信息网络的先进性和实用性相结合，在充分利用现有各类网络资源的基础上，超前建设城域网基础设施。抓好建立联络国内外、覆盖全区的宽带化、智能化、个人化、现代化信息网络。推进城镇行业资源、空间地理、公共基础设施等相关资源数据库建设和共享。加快电子政务、电子商务应用，逐步形成进入千家万户的区域性信息高速公路。各级人民政府要强力推进城市各项基础工作的数字化，为建设“数字城市”打下坚实的基础。
6?加大基础建设的投资力度，形成与城市发展相适应的投资、融资、回收再投入的建设管理体制和机制。坚持政府主导、市场运作原则，建立多渠道、多元化的城建投资体制。要确保用于城镇基础设施建设固定资产投资占GDP的比重保持在4％以上。财政投入要发挥引导作用，每年用于城市建设的资金总额应随财政收入的增加而增加。要保证城市维护建设税和公用事业附加费、城市水资源费、市政公用设施建设配套费等法定城建税费足额征收，并全额用于城市维护和建设，不得以任何理由截留或挪用。随着税费制度的改革，财政部门要会同有关部门研究扩大城市建设资金的筹集来源渠道，合理调整提高城市建设税费标准。城镇土地出让转让收益要纳入政府财政预算管理，主要用于土地收储和城镇基础设施建设。允许以国有土地、房地产及其它城市资产收益权为担保，争取金融部门的信贷投入。
要合理界定政府投资范围，对不向消费者收费的市内道路、桥梁、园林绿化、广场、基础教育等纯公益性的基础建设，应以政府投资为主；对提供城市公用服务，并向消费者进行部分收费的半公益性项目，如排水、垃圾处理、污水处理等，采取政府和社会投入相结合的办法进行建设；对于营业性市政公用行业，如电力、通讯、供水、供热、供气等，通过招标方式推向市场，按照谁投资、谁建设、谁受益的原则，吸引社会资金直接投资建设和经营，政府给予适当扶持性、引导性投入。
各级人民政府要积极发挥各类城市建设投资公司和资产经营管理公司、土地收购储备中心的作用，提高政府信用等级，建立自治区、盟市级信用平台，积极争取政策性银行、商业银行和国外金融机构贷款，用于城市基础设施建设和公用服务业的发展。经济效益较好的城建项目，可以通过专业融资机构和资本市场，吸引社会资本直接投资，与商业银行合作开办委托贷款业务吸纳社会资金。鼓励股份制市政公用企业上市直接融资，发行城市市政建设债券，多方筹集城市建设资金。
加强资金及项目管理，加快建立相应的法律和政策体系，杜绝重复建设、零散建设和建而不用的现象发生，使有限的财力物力发挥更大的效用。财政、审计部门要对政府投融资机构加强监督检查。
(五)科学制定土地利用规划，确保城镇建设用地。
1?建立适应自治区城镇化发展的区域统筹土地管理制度。要根据“三化”发展需求，在全区范围内试行区域统筹土地管理制度，根据城市发展的实际情况，允许盟市之间调剂用地计划余缺指标。对自治区城镇化战略目标规定的重点城市建设用地，自治区国土资源部门按照城市总体规划和土地利用总体规划在全区范围内调整供应。对城镇人均占地高于自治区规定标准的，国土部门停止供应用地计划指标；对重点城市人均用地低于国家和自治区标准的，要给予倾斜调剂用地计划指标，帮助其弥补历史上形成的建设欠帐。
2?深化改革，加强土地管理。坚持政府垄断土地一级市场，放开二级市场，加强法制化管理。城镇规划建设用地范围内经营性用地无论存量还是增量一律纳入土地公开出让范围，采用招标、拍卖、挂牌出让土地使用权方式，公开供应市场。对超过法定年限未完成建设的土地一律收归国有，重新履行出让程序。
城市总体规划经法定程序批准后，其规划建设用地范围内土地应依法办理相关手续并转为城镇建设用地，一切建设必须依照城市总体规划执行。政府应保证征用土地的各种费用首先用于原土地承包人的安置补偿和社会保障。拆迁、征地涉及到的农牧民的社会保障资金从补偿费和财政专项资金中按城市政府规定的比例解决。
3?加强建设用地宏观调控。城镇土地利用总体规划要与城镇化发展规划、城镇总体规划相衔接。要以自治区城镇化发展战略和政策为依据，建设用地指标实行全区范围内总量控制，重点保障城镇建设用地。土地利用总体规划，应首先满足城镇发展用地要求。控制零散的一般性项目供地，引导农村工业向城镇及开发区、工业园区集聚。
4?建立健全土地收购储备制度。完善有利于城镇建设的土地置换和调整机制，规范土地市场，加大对规划建设用地范围内土地一次性收储力度。鼓励通过土地收储机构将闲置土地、利用率低的土地和原有建设用地改为经营性用地的土地收回或收购，重新按招标、拍卖、挂牌等公开交易方式向社会提供。
(六)理顺城市管理体制。
理顺城市管理体制的目的是要保证城市发展战略及总体规划有计划、有步骤的实施，解决现在许多城市中机构设置重叠、职能交叉、相互掣肘的矛盾，强化对城市基础设施的统一管理，提高市政公用行业的运行效率。
各地区要根据城镇发展和政府职能转变需要，尽快理顺城镇规划建设管理体制。各级人民政府要设立能够统一综合协调城市规划、城市基础设施建设、城市管理的建设与管理机构，实现城市规划、建设、管理的高度集中、高效运转。
要进一步加强自治区建设行政主管部门的监督管理职能和行政纠错职能。对全区城镇供水、排水、供热、供气、公交、市容、环卫、园林绿化、城建监察等市政公用行业从工程项目建设等运行经营以及体制改革等方面实施全程监督管理。
要强化规划管理的法律地位，各类城镇建设以及开发区建设都要纳入城市规划管理。建立自治区、盟市两级规划监督制度，加强督促检查，及时纠正违章行为。要注重审批前管理和审批后的全程跟踪监管。
(七)深化城镇配套改革，创新体制和运行机制。
1?改革户籍管理制度。各地要结合实际，将入户审批制度变为登记核准制度，取消限制我区农牧民进城落户的一切不合理条件。对有合法固定住所、相对稳定的职业或生活来源的区内农牧民、外来投资兴办实业的人员以及大专院校毕业生，根据本人申请，均可在实际居住地办理城镇户口，其子女在就业、入学、参军等方面与城镇居民享受同等待遇。实行以居住地划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农业人口的户籍管理制度。鼓励实施生态移民、扶贫开发移民和教育移民、投资移民，加快人口转移步伐。
2?加快城镇劳动制度改革。盟市所在地城镇必须建立统一的城乡劳动力市场，打破城乡就业壁垒，实行城乡统筹、劳动力合理流动的就业引导政策。积极引导农村牧区剩余劳动力向非农产业转移和跨地区流动就业。取消一切就业限制政策和企业用工附加条件。加快建立农牧民就业培训机制，整合培训教育资源，充分利用远程教育平台，加快培训教育步伐，提高进城农牧民的专业技能和文化素质。加大贫困地区农村牧区劳务输出工作力度，实施就业扶贫。
3?加快建立完善社会保障体系。加快城镇养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保障体系建设。将因各级政府组织征地、拆迁而失地的农牧民，移民进城的农牧民以及放弃土地草场承包权进城务工的农牧民纳入城镇社会保障体系。旗县(市、区)政府有关部门应参照当地城镇企业职工缴费标准和社保水平，统一组织农牧民加入城镇社保。对自愿放弃土地和草场承包权到城市务工、创业的农牧民，对其在承包经营期间，在土地和草牧场上进行打井、围栏等基础设施建设的投入给予合理补偿；对因国家建设或城市建设项目征用土地使农牧民放弃土地和草场承包权，按照有关规定给予补偿。农牧民放弃承包权的土地和草场，可依法有序流转使用。如重新发包，原则上承包给本集体经济组织的农牧民，一般不承包给原集体经济组织以外人员。进城农牧民纳入社保，2005年各旗县(市、区)开展试点，2006年开始推广，2010年基本全部覆盖。
4?适时调整行政区划。根据自治区城镇化进程和区域经济发展的需要，结合全区苏木乡镇改革工作，对发展空间和人口规模小、生存条件差、资源贫乏、缺乏产业基础的城镇，积极稳妥地调整行政区划，除边境旗县和特殊地区外，对常住人口不到5万人的旗县城关镇，要适时进行调整；对所在地常住人口不足3千人的建制镇坚决进行撤并。区划调整要有利于拓展中心城镇的区划空间，有利于界定城区范围，有利于增强城镇的辐射、集聚和带动能力，有利于优化全区城镇规模结构和空间结构。对市区内设置的乡镇一律转为街道办事处，村委会变更为居委会，农民变为市民。
四、切实加强对城镇化工作的组织领导
城镇化是个庞大而复杂的社会系统工程，涉及众多行政部门、产业门类以及社会事业等方方面面。在推进城镇化进程中，无论经济发展、基础设施建设、人居环境优化以及社会保障的完善等都需要通过政府组织引导加以实现。因此，推进城镇化发展必须加强党的领导和政府调控职能。各级党委、政府一定要进一步提高对城镇化领导重要性的认识，把推进城镇化作为实现全面建设小康社会奋斗目标的重要战略任务，切实抓紧抓好。
一是要加强对城镇化的宏观领导。各级党委、政府要深入实际，调查研究，明确任务和责任，分工负责，定期召开会议分析形势，研究解决实际问题，狠抓各项措施的落实。
二是要提高各级领导班子抓城市化工作的能力。领导干部要把握大势，解放思想，更新观念，形成共同推进城市化进程的合力。各级党委要根据当前城镇化发展新形势的需要，注意选拔任用掌握城市规划建设管理及城市经济社会发展知识、具备一定城镇化科学管理水平的干部充实到领导岗位，以利于推进我区城镇化发展。各级政府要加强对城镇化工作的具体组织领导，研究制定当地城镇化的战略思路和发展目标以及推进城镇化的政策措施。各有关部门要紧紧围绕加快城镇化这个主题密切配合，尽职尽责，积极研究制定有利于城镇化发展的改革措施和配套政策，取消过去一切不利于城镇化发展的规定。
三是要健全完善自治区和盟市、旗县各级城镇化领导小组及其办事机构，充实领导小组办公室的力量，加强对城镇化工作的政策研究、协调指导、督促检查以及信息沟通联系。要制定全局反映城镇化发展速度和水平的统计、监督、核查办法，确定具体要求，加强督促检查，确保自治区党委、政府的决策落到实处。
四是要加强干部培训工作，提高决策的科学性。要通过举办培训班、召开现场经验交流会、选送骨干到先进城市挂职和国外培训等办法，加强城镇建设管理人才的培养。领导干部首先要加强学习，了解掌握必要的城市规划学、城市经济学、土地经济学、发展经济学、战略决策理论等有关城镇化的知识，提高自身专业素质和对城镇化工作的组织领导能力。要进一步加强城镇规划、建设、管理专业技术队伍建设，提高中高级技术人员的比例，培养业务技术骨干力量。同时要采取多种措施广泛普及城镇发展知识，提高广大群众的文明市民意识，弘扬现代城市精神，增强城镇快速、健康、持续、和谐发展的群众基础。
2005年11月10日
