发布文号: 杭政办函[2005]169号
各区、县(市)人民政府，市政府各部门、各直属单位：
市发改委拟订的《杭州市2005年深化经济体制改革的实施意见》已经市政府同意，现转发给你们，请认真贯彻实施。
杭州市人民政府办公厅
二00五年六月十日
杭州市2005年深化经济体制改革的实施意见
近几年来，我市经济体制改革工作一直走在全国同类城市前列，这得益于体制机制的先发优势。但从总体上看，影响经济发展的体制性障碍在一些领域还一定程度地存在。为继续深化和完善经济体制改革，统筹我市经济社会协调发展，努力构建和谐社会，现就我市2005年深化经济体制改革提出如下实施意见：2005年我市深化经济体制改革的总体思路是：认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会及市委九届八次全会精神，以科学发展观为指导，力争在垄断行业改革上有新的突破，在医疗卫生和文化事业单位改革上有新的进展，在社会利益协调机制的建立上有新的探索，在体制机制上为实施“五大战略”和破解“七大问题”提供保证，同时着力于配套推进和重点突破，使经济体制改革与政府自身改革、市场体系建设相配套，并力争取得新的进展。
一、完善国资监督管理体系，深化国企改革
1、不断完善国资管理体系。我市国有资产管理体制和国有企业改革要从原来的以国有企业改革推进国有资产管理体制改革，转向以国有资产管理体制改革带动国有企业改革，以国资布局和结构调整促进资源的优化配置，从整体上搞活国有经济，发展公有制经济。加快健全国有资产管理体制，明确市国有资产监督管理委员会的职能和资产管理范围，使其对授权监管的国有资产切实履行出资人职责。不断完善国有资产经营体系，逐步打破国有资产营运机构的行业和系统界限，促进国有资产跨行业流动和重组，完善资源优化配置。
2、探索国资监管的有效形式。建立国有资本经营预算制度，建立健全企业经营业绩考核体系。进一步加大对国有资产授权经营主体的监管力度，通过委派财务总监、加强中介机构审计和外部联合审计，使监管工作落到实处。同时要继续完善国有股权代表的激励机制，使其责、权、利得到统一。对未纳入授权范围的资产要进行委托管理。
3、规范和完善国企改革。认真贯彻《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会〈关于规范国有企业改制工作的意见〉的通知》(国办发(2003)96号)和《企业国有产权转让管理暂行办法》(国务院国有资产监督管理委员会、财政部第3号令)精神，进一步规范和促进国有企业改制。加大推进公交、供水、供气等垄断行业改革的力度。要打破垄断，开放市场，通过招商引资吸引国内外有实力的社会法人和非公有制企业参与上述企业的改制和重组，推行企业投资主体多元化。从加强宣传和规范政策入手，规范职工持股会，增强持股职工风险意识，通过多渠道转让，推动股权流动，促进改制企业股权结构的进一步优化。
4、完善公司法人治理结构。按照现代企业制度的要求，引导改制企业明确公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的职责，建立运转协调、有效制衡的公司法人治理结构。国有控股的上市公司要按规定不断完善独立董事制度。国有独资公司和国有控股的非上市公司要减少董事会成员在经理层的兼职，逐步建立有效的外部董事制度，使董事会对重大决策能够作出独立、客观的判断，并有效管理和制衡经理层。要逐步建立企业经营者市场化评价和选拔机制。
二、深化农村各项改革，促进城乡一体化进程
1、建立城乡协调发展的机制。在推进城市化进程中，进一步确立城乡统筹发展的观念，坚持工业反哺农业、城市带动农村发展，建立完善以城带乡、以乡促城、城乡互动的有效机制。统筹城乡规划编制、市场建设、产业布局、生态保护、国民收入再分配和生产要素配置。统筹研究城乡社会保障、基础教育、就业培训、户籍管理等的衔接办法。进一步完善“撤村建居”和“城中村”改造的相关政策，并推广延伸到县(市)，促进城市化发展。建立统筹城乡发展、推进城乡一体化的综合评价指标体系，监督指导城乡一体化工作的健康推进。
2、完善农村土地制度，深化农村税费改革。实行严格的耕地保护制度，建立完善耕地保护和土地管理责任制及考核体系。探索农村土地承包纠纷争端解决机制，积极开展《杭州市农村土地承包纠纷仲裁条例》立法调研工作，切实保障农民的土地承包经营权。在稳定农村土地承包制度的基础上，坚持依法、自愿、有偿的原则，鼓励和支持农户之间进行转包、转让、互换等土地流转，加强对农村土地流转的监督管理。进一步深化农村税费改革，妥善解决村级集体经济组织当前面临的财务管理、债务清理等方面的问题。推进乡镇村区划调整，扩大强镇、中心村规模，深化乡镇机构改革，降低行政成本，提高运行效率。
3、继续抓好中心镇各项改革。要深化行政管理体制改革，理顺城镇管理体制，提高办事效率，改善投资环境。要加快村级集体经济管理制度的创新，探索社区股份合作制的改造。要改革中心镇土地使用制度，研究探索农村集体非农建设土地使用权流转的途径和方法。要继续推进农村户籍制度改革，消除农民进城的利益障碍，增加城镇户口吸引力。要加大对中心镇的财政支持力度，增加农村社会保障的资金投入，提高农村社会保障水平。要不断完善中心镇规划体系，按照统筹城乡发展的思路，充实中心镇经济社会发展规划的内容，使中心镇成为推进城乡要素合理流动和优化组合，吸纳城市文明，传播先进文化，实现城乡经济、文化和生活方式一体化的重要载体。
三、改善外部环境，促进非公有制经济健康发展
1、不断优化非公有制企业发展的外部环境。
要按照“鼓励健康发展，维护合法权益，健全服务体系，提升管理水平”的思路，不断优化非公有制企业发展的外部体制环境。进一步落实《中共杭州市委、杭州市人民政府关于进一步促进民营经济发展的若干意见》(市委(2004)14号)等的政策措施，确保非公有制经济享受“国民待遇”，与公有制经济同等对待。要研究公益性和准公益性项目吸引非公有制经济进入的途径和办法，以扩大其投资领域。要不断拓宽融资渠道，健全信用担保体系，促进中小企业发展。
2、推动非公有制企业做大做强。要鼓励优势非公有制企业开展跨地区、跨行业、跨所有制的联合、兼并、参股，组建大企业、大集团，并以大企业、大集团为核心，发展与众多中小企业共同组合的专业化分工协作产业链，共享规模经济效益。通过资产重组、优化股本结构等多种途径，实现投资主体多元化，加快非公有制企业技术提升和经营规模化。
3、引导非公有制企业实现制度创新。在尊重非公有制企业自身发展及制度演变规律的前提下，引导非公有制企业逐步突破家族管理的局限，探索管理体制的创新。要从所有权与经营权合一向两权分离转变，从股权集中向股权分散转变。
四、创新服务业发展机制，不断完善市场体系
1、创新服务业发展机制。贯彻落实《中共杭州市委、杭州市人民政府关于加快现代服务业发展的若干意见》(市委(2005)8号)、《中共杭州市委、杭州市人民政府关于印发〈杭州市加快现代服务业发展规划〉的通知》(市委发(2005)15号)，优化现代服务业结构，培育现代服务业新的业态，拉长产业链，丰富服务品种，提高产品附加值。积极承接服务业国际转移，大力引进跨国公司研发、采购、财务中心和国际知名中介服务机构，更好地吸引国际资本、技术、人才、管理理念和经验，推动现代服务业快速健康发展。
2、提升要素市场功能。要按照市场经济的要求，规范和发展现有的劳动力市场、人才市场、技术市场、土地市场等。要打破垄断，逐步改变要素市场依附于相关主管部门的现象，实行管办分离，引入竞争机制，做到优胜劣汰，不断提升市场功能，增强市场辐射力，使其更好地为经济发展服务。要重点探索发展多层次金融要素市场，不断提高金融服务水平。积极发展证券市场，争取证券、保险、基金管理、信托投资等方面的公司来杭设立分支机构；支持企业通过多途径上市融资。有效整合地方金融资源，推进股权优化，引进国内外战略合作伙伴，做大做强杭州市商业银行；加快农村信用社改革，率先组建农村股份制商业银行。要不断完善产权交易市场，提升我市产权交易中心的功能，完善交易方式，拓展经营领域，努力将其建设成为区域性的产权交易机构。
3、推进行业协会等市场中介组织改制转型。
贯彻实施我市《关于促进行业协会改革发展的若干意见》(杭政函(2004)78号)，按照政会分开、政企分开的原则，进一步推进行业协会等中介组织改制转型。巩固脱钩改制的成果，构建行政执法、行业自律、舆论监督相结合的市场监管体系，引导中介组织完善法人治理结构，建立科学运行机制和长效发展机制，提高服务水平，切实改变中介机构弱小分散状况，促进其发展壮大。
五、创新资源配置机制，缓解要素制约
1、突出市场配置资源的基础性作用。要建立政府、市场、企业互动共推机制，完善政府的政策引导和调控体系，发挥市场的基础性作用，突出企业的主体地位，整体推进经济增长方式的转变，缓解要素资源紧缺的状况。重点是突出市场配置资源的基础性作用，通过市场引导开发更多的要素资源，并通过市场作用提高要素资源的使用效率，防止资源浪费。通过对外投资、产业转移、区域合作等多种途径，充分利用国际国内两种资源，缓解我市经济发展中的要素资源制约。
2、推行特许经营制度。要适时出台《杭州市公用事业特许经营办法》，建立通过社会招标、招募或法律、法规、规章认可的其他方式选择特许经营者的机制和规范程序。在供水、供气、供热、公交线路、污水处理、垃圾处理及公共交通等领域，选择部分单位开展特许经营试点。
3、建立利益诱导机制。充分运用价格杠杆，利用经济手段推进节能、节地和节水，探索建立土地、能源和水的市场化利益诱导机制，促进资源集约使用、优化配置。要参考水权、排污权交易的做法，进一步完善土地使用权等紧缺要素的市场化交易机制。要探索跨行政区域开发建设的路子，尝试税源共享办法，利用周边地区的土地资源，扩大杭州企业的发展空间。要抓住“西气东输”带来丰富天然气的契机，适时制定企业和居民能源消费引导政策，改善现有企业和居民对电力依赖过大的局面，改善能源消费结构。要探索资源开发利用中生态补偿的具体办法，不断完善生态补偿机制。
六、以医疗卫生文化体制改革为重点，深化社会事业领域改革
1、继续推进医疗卫生体制改革。要进一步加大改革开放的力度，引进社会资本兴办各类医疗机构；深化公立医院产权制度和用人制度改革，逐步形成多种所有制医疗机构平等竞争的格局。要深化医疗管理体制改革，进一步推进管办分离，加快卫生行政管理部门的职能转变；进一步加快公共卫生体制改革，优化公共卫生资源配置。要进一步规范药品集中招标采购办法，实施省市联合招标采购，促进公平竞争，切实降低药价。要进一步加强社区卫生服务网络建设，提高管理水平和服务水平；推进农村合作医疗制度建设，进一步扩大新型农村合作医疗覆盖率，提高合作医疗筹资水平。
2、深化文化体制改革。在抓好7家首批文改试点单位改革的基础上，扩大试点，加快杭州电视台少儿频道等8家第二批文改试点单位的改革进度。要加强文化宏观管理体制改革，理顺现有文化市场管理体制，在完成市文化广电新闻出版局和文化市场综合执法队伍组建工作的基础上，切实发挥其综合协调管理职能和综合执法职能。
3、不断优化教育资源配置。积极推进以优化教育资源配置为目标的名校集团化战略，大胆创新，积极探索，既组建松散型的名校集团，又通过产权纽带组建紧密型的名校集团，通过教育公共资源效益的最大化和优质教育平民化、普及化，逐步实现基础教育的公平化。
4、加快事业单位改革步伐。要加快事业单位分类改革，在对事业单位分类认定的基础上，加快推进自收自支、企业化管理的事业单位的产权制度改革，使之成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的企业法人实体和市场主体。要进一步深化事业单位人事制度改革，通过实施人员聘用制度转换事业单位的用人机制，建立科学化的分配激励机制。要不断总结事业单位改革经验，逐步完善现行事业单位改制政策。
七、深化社会保障制度改革，平衡多元利益关系
1、构筑多层次社会保障体系。要建立国家普惠性(社会基本式)的基本保障、企业福利性(职业差别式)的补充保险和个人商业性(家庭自愿式)的商业保险三个层次互相补充的社会保障体系，既与经济发展水平相适应，又可满足不同收入水平的保障需求。继续推进城镇社会保险制度向农村延伸。农村社会保险制度设计要从原先“个人缴费为主，集体补助为辅，政府给予政策扶持”转变为“个人缴费为主，集体给予适当补助，政府财政适当投入”。
2、加大社保投入力度。积极发挥公共财政转移支付的作用，提高财政补充社保资金的预算比重；完善从国有资产收益和国有土地有偿使用收入中开辟充实社保资金的办法，努力增加公共财政的社会保障投入。大力发展补充保险(企业年金)，制定鼓励企业积极参加补充保险的专门政策，用足税收优惠政策，扩大补充保险范围，丰富补充保险品种，开辟参保资金来源。
3、建立健全社会救助体系。要不断完善城乡最低生活保障制度，逐步推进农村“五保”和城镇“三无”对象集中供养制度。要继续完善资助贫困家庭子女入学救助的“教育资助券”制度，并做好扩面工作。要继续完善医疗救助体系，降低城镇基本医疗保险参保人员困难补助准入门槛，加大救助力度。
八、深化行政体制改革，切实转变政府职能
1、继续深化投资管理体制改革。根据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发(2004)20号)和省政府有关文件精神，进一步规范政府投资行为，健全决策机制，提高政府投资项目效益，加快推行政府投资项目代建制，强化政府投资项目的后评价制度，尽快出台杭州市政府投资项目管理办法和杭州市政府投资项目代建制管理办法。要进一步完善企业投资项目备案制和核准制，保障企业投资主体地位，尽快出台杭州市企业投资项目管理办法；放宽民间投资领域，鼓励社会投资。
2、强化政府公共服务职能。在实现政企分开、政资分开和管办分离的基础上，政府将保证市场环境、维护公众利益、提供公共产品、稳定宏观经济作为自身的基本职能。要建设公共服务型政府，强化社会管理和公共服务职能，不断提高公共政策设计水平。要强化公共财政职能，增加政府对公共服务的投入。要进一步规范政府行政行为，提高行政管理透明度。
3、稳步推进公务用车改革。在进一步调研全国大中城市公务用车改革的基础上，研究解决我市推行公车改革面临的矛盾和问题，不断完善市级机关公务用车改革方案，积极指导和推进区、县(市)公务用车改革。
附件：杭州市2005年经济体制改革任务分解(略)
市发改委
2005年4月29日
