发布文号: 浙政发[2005]3号
依法行政是依法治国的重要组成部分。全面推进依法行政，建设法治政府，是贯彻“三个代表”重要思想、树立和落实科学发展观、坚持执政为民的本质要求，是完善社会主义市场经济体制、全面建设小康社会的迫切需要，是切实加强政府自身建设、不断提高执政能力和水平的重要途径。
自党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略以来，我省各级政府及其工作部门把全面推进依法行政作为推进物质文明、政治文明、精神文明协调发展和加快全面建设小康社会的重大举措，不断深化改革，加强制度建设，严格行政执法，强化行政执法监督，依法行政的能力和水平得到较大提高。但是，与完善社会主义市场经济体制、加强执政能力建设以及依法治国的客观要求相比，我省依法行政工作还存在不少问题和差距，主要是：行政管理体制改革和政府职能转变滞后于经济体制市场化改革，市场运行中的行政管理不规范、不到位现象仍然存在，信用制度还不够健全；政府部门依法行政的职责还未全面落实，一些行政机关执法活动中不作为、乱作为的现象时有发生；决策程序、决策机制和自律机制不够完善，影响行政的公正和效能；对行政行为的监督机制尚不健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济；一些行政机关公务人员依法行政的观念比较淡薄，依法决策、依法办事、依法管理的能力和水平有待进一步提高。这些问题影响执政为民方针的落实，影响经济社会全面、协调、可持续发展，影响“八八战略”的深入实施和“平安浙江”的加快建设，影响党和政府与广大人民群众的血肉关系。因此，全面推进依法行政，是适应加快全面建设小康社会新形势和依法治国进程的紧迫任务。根据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》(国发(2004)10号，以下简称《纲要》)精神，结合我省经济社会发展实际，现对我省全面推进依法行政、建设法治政府提出如下意见。
一、全面推进依法行政的总体要求和工作目标
(一)总体要求：全面推进依法行政，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕建设法治政府的目标，坚持党的领导，坚持执政为民，忠实履宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益；坚持和落实科学发展观，促进经济社会协调发展和人的全面发展；坚持讲政治与讲法治的统一、德治与法治的统一，大力推进社会主义政治文明和精神文明建设；按照合法行政、合理行政、程序公正、高效便民、诚实守信、权责统一的基本要求，不断提高依法行政水平和行政效能。要结合浙江实际，把完善社会主义市场经济体制，推进政府尤其是基层政府依法行政作为工作要点，求真务实，与时俱进，切实解决体制和制度、执法和监督、观念和能力等方面的突出问题，使各级政府的依法行政水平再上一个新台阶。
(二)工作目标：行政管理体制改革取得实质性进展，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位，政府应对突发事件和风险的能力明显增强；科学民主决策机制和制度初步形成，政府信息公开基本规范；政府立法工作进一步加强和改进，制度建设质量明显提高；权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本形成，行政处罚、行政许可、行政强制等执法行为明显改善；行政监督制度和机制逐步健全，有禁不止、有令不行的现象得到有效纠正，行政监督效能显著提高；行政机关工作人员特别是领导干部法律意识不断增强，依法行政能力不断提高，县乡两级政府的依法行政工作取得明显进展。通过努力，到2008年，《纲要》确定的基本原则、基本要求在我省政府工作中得到有效贯彻。
二、全面推进依法行政的主要任务和工作措施
各级政府及其部门要以《纲要》为依据，针对本地区、本部门的突出问题和薄弱环节，着力抓好以下工作，切实履行法定职责。
(一)全面贯彻执行行政许可法，转变政府管理职能，创新行政管理方式。保证行政许可法全面、准确地贯彻实施，推进政府职能转变和管理方式创新，是各级政府和政府各部门的一项长期任务。要严格执行行政许可的设定规则和实施主体、程序、收费、监督检查、责任追究等各项规定，建立和完善行政许可统一受理申请、审查、告知意见、听证以及评估评价等配套制度。要进一步深化行政审批制度改革，依法做好行政许可清理工作，减少不必要的行政许可(审批)事项，简化行政审批环节；改革行政管理方式和手段，充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等对经济和社会事务实施管理。
遵循行政许可法基本原则，进一步理顺政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系，推进政企分开、政事分开。严格执行《浙江省人民政府行政机构设置和编制管理办法》，合理划分和依法规范各级政府和政府各部门的职能、权限，在清理行政许可、行政处罚实施主体基础上，调整和优化机构设置和人员编制；健全政府所属部门职能争议的协调机制，消除行政机关之间的职权交叉和重叠，实现政府职责、机构和编制的法定化。研究制定和完善加强行业协会、中介机构管理法规或规章，促进和规范各类行业协会、商会等行业自律性组织和中介机构发展，逐步将政府部门承担的行业标准制定、行业信息披露、行业纠纷裁决、资质资格认定、检验检测等职能移交行业组织和中介机构；充分发挥行业组织的公共事务管理职能、中介机构的服务职能作用。探索运用行政规划、行政指导、行政合同等履行社会管理和公共服务职能，试行政府与企业合作提供公共服务、政府与社会合作进行社会管理的运作方式。
(二)建立健全科学民主决策机制和制度。实行科学决策、民主决策、依法决策，是全面推进依法行政的重要环节，是保障人民群众行使知情权、参与权和监督权的内在要求。各级政府及其部门要制定和完善内部决策规则，明确决策权限、决策程序、决策责任，逐步健全事权、决策权和决策责任相统一的工作制度，逐步健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。建立和完善政府与高等院校、科研机构的联系制度、信息互通机制。对涉及全省经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策，要组织专业机构或专家进行必要性、可行性论证；涉及人民群众和公共利益的重大决策事项，要通过举行座谈会、听证会或者媒体公开征求意见等方式，广泛听取社会公众、人大代表、政协委员、专家学者的意见。重大行政决策在决策过程中还应当听取相关的法律意见，必要时组织专家进行合法性、合理性论证。
各级政府要按照国务院确立的政府工作“三项基本准则”，及时修订和制定本级政府工作规则，明确决策权限，规范决策程序，落实决策责任。县级以上政府要组织有关部门和专家成立决策评价机构，定期对本级政府的决策执行情况进行跟踪与反馈。政府部门要确定专门机构负责本部门决策执行情况的跟踪与反馈。要抓紧制定行政决策监督规定，按照“谁决策、谁负责”的原则，明确监督程序、监督方式，落实决策责任。加快省、市、县三级政府综合门户网站建设，整合电子政务网络平台，提高行政决策、监管和服务水平。要按照“公开为基本、保密为例外”的原则，抓紧制定《浙江省政府信息公开规定》并认真组织实施，除依法应当保密的外，各级政府的决策事项、依据和结果都要在政府门户网站上公开。
(三)深化投资体制改革。建立新型投资管理体制新格局，依法规范政府的投资管理行为，是推进行政管理体制改革、转变政府职能的重要内容。要按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，抓紧制定《浙江省企业投资管理办法》，落实企业投资自主权，规范政府核准制，健全备案制。对基础设施、公用事业及其他行业和领域的社会投资，实行“法定准入”原则，无法律、法规禁止的，鼓励社会资本进入。要抓紧颁布实施《浙江省政府投资管理办法》，合理界定政府投资范围，扩大投资建设规划编制的民主参与，完善政府投资项目评估论证、专家评议、社会公示制度，严格规范政府投资行为。要严格执行招标投标监督管理制度和重大项目稽查制度，建立健全政府投资项目后评价制度和投资责任追究制度。依法加强对企业投资项目的事中和事后监督检查，建立健全企业投资信用制度，规范发展投资中介服务机构的行业组织，落实和强化投资中介服务机构的法律责任。
(四)加快公共财政体制改革，健全劳动和社会保障制度。完善集中统一的公共财政体制，规范公共财政收支，是政府依法履行社会管理和公共服务职能的基础。要合理界定地方财政支出范围，调整公共财政支出结构，完善转移支付制度，加大对基础教育、社会保障、疾病控制、卫生监督等方面的公共财政投入。建立健全科学的预算决策机制，推进部门预算改革，完善会计统一核算，建立财政资金的追踪问效和反馈机制，探索推行财政支出绩效评价考核制度，提高财政资金使用效益。严格执行政府采购法，强化对政府采购行为的约束和监管。规范地方政府债务管理，建立健全风险预警机制。严格执行行政事业性收费制度，重点清理涉农、涉企负担收费，依法加大对彩票资金、罚没收入、捐赠收入、国有资源使用费和国有资产产权收益的监管。严格执行“收支两条线”、全额上缴国库、不得返还和变相返还等公共财政纪律，行政经费包括行政执法经费统一由财政预算保障，行政执法经费不得自筹和变相自筹。开展财政性资金国库集中支付改革的试点工作，5年内建立起比较完善的国库集中收付制度，增强公共财政的调控功能。
依法推进社会保障和社会救助工作，是缓解社会矛盾、体现以人为本、建设“平安浙江”的重要工作内容，必须摆到政府依法行政工作的突出位置。按照城乡统筹发展的要求，建立健全城乡社会保障和救助体系，扎实推进城乡户籍管理制度的改革，进一步完善促进就业、社会保险、社会救助的政策法规，积极稳妥地实施新型农村合作医疗、被征地农民基本生活保障、农村五保户和城镇“三无”人员集中供养、教育和住房救助等工作。要严格执行国家《劳动法》、《劳动保障监察条例》和《浙江省劳动合同办法》、《浙江省工资支付管理办法》、《浙江省最低生活保障办法》等法律、法规、规章，建立健全劳动保障年检制度和企业劳动保障信用制度，完善劳动争议仲裁制度，依法加大劳动保障监察力度，使各类劳动纠纷在法定渠道上得到及时有效地解决。
(五)强化行政应急管理。建立健全各种预警和应急机制，妥善处理各类突发事件，是政府履行社会管理职能的重要内容。要制订和修订省本级总体预案、重点专项预案和市县预案、重点企业预案，建立健全应对突发公共事件的工作体系，包括信息报告体系、决策体系、防灾救灾体系、恢复重建体系，提高公共危机应对能力，切实维护国家利益、公共利益，保障人民群众人身财产安全。
探索建立农村自然灾害、环境污染、公共卫生等突发事件的应急机制，落实基层政府和农村自治组织在行政应急管理中的责任。
(六)提高政府立法工作质量。政府立法是推进依法行政、建设法治政府的重要基础和保障，必须大力加强和改进，着力提高制度建设质量。要按照国家《立法法》和《行政规章制定程序条例》规定的权限和程序，实行“立法决策和发展决策、改革决策”相结合的原则，做到突出重点、统筹兼顾、计划安排。在继续加强经济调节、市场监管方面的立法的同时，更加重视社会管理、公共服务等方面的立法。根据社会发展需要和立法时机，加强农村工作和统筹城乡关系的立法。抓紧制定政府的立法规划，确定一批重点立法项目，落实立法调研和起草责任。
切实改进政府立法工作方法。建立省政府立法专家咨询组，充分听取高等院校、科研机构、行业协会的专家对立法工作的意见。抓紧制定立法听证规定，完善公开征求意见制度。省政府规章通过后，应当在浙江日报、浙江政报和省政府门户网站上同时公布。各地、各部门要落实法律、行政法规和地方法规、政府规章草案征求意见办理责任，积极做好地方立法调研工作的协助和反馈工作。
建立政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。组织开展立法成本效益评估课题研究，并选择若干个政府规章进行试点。建立和完善规章、规范性文件实施情况评估制度和定期清理制度，对实施满1年的政府规章和各级政府颁布规范性文件开展评估。各部门制定的规范性文件实施情况由本部门法制机构牵头进行评估。各级政府和政府各部门应当定期对本年度发布和现行执行的规章或规范性文件进行清理和汇编，并及时做好修改、废止工作。
各级政府及其部门根据行政管理需要制定规范性文件，必须严格遵守法定权限和法定程序。对违背法制统一和政令畅通甚至搞地方保护和部门利益法制化的，必须予以审查纠正，按照“谁制定，谁负责”的原则，追究相关人员的责任。要建立社会公众对规范性文件提出意见、建议的受理制度，有关部门和组织认为法律规范之间有矛盾和冲突的，或者有关公民对法律规范有异议的，可以向有管辖权的政府法制机构提出，政府法制机构应当解释、说明，研究并提出意见，按法定程序处理。
(七)加强和改善行政执法。行政执法是政府处理新时期人民内部矛盾、履行法定职责、提高行政效能的重要手段，也是全面推进依法行政、建设法治政府的关键环节。行政执法实行“权力和责任挂钩、权利和利益脱钩”的原则，坚决纠正一些行政执法机关执法不力、执法违法、执法扰民、执法“寻租”等损害政府形象的现象。要进一步规范行政执法行为，特别是涉及农村、农业、农民的执法活动，重点解决涉企、涉农的乱审批、乱处罚、乱收费、变相收费以及违法采取强制措施等问题，切实维护基层组织和广大群众的合法权益。深化市、县两级的相对集中行政处罚权工作，积极研究文化、交通、农业、环境保护等领域的行政执法体制改革，探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。按照减少行政执法层次、适当下移执法重心的要求，社会性、经常性的行政执法活动主要由市、县两级行政机关执行，重视发挥乡镇政府的行政管理作用，在逐步理顺行政执法关系的基础上，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。
健全行政执法案卷评查制度。规范行政处罚、行政许可、行政强制格式文书，建立统一的立卷归档制度；制定行政执法案卷评查规则，实行年度案卷评查，评查情况纳入行政执法责任制考核内容。完善行政执法主体确认和行政执法人员资格管理工作，规范行政执法人员资格考试和监督管理，健全执法主体资格社会公告制度。要深化行政执法责任制，建立错案责任追究制度，探索建立行政执法绩效评估、奖惩机制和办法。
行政机关开展行政执法活动必须严格遵守法定程序行使权力、做出决定。执法活动必须做到执法主体公开、执法人员身份公开、依据公开、程序正当和说明理由，行政机关必须告知行政相对人享有陈述、申辩、申请复议、提起诉讼、申请回避、申请听证的权利，合理行使行政自由裁量权。
(八)建立健全高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制。依法妥善地解决各类社会矛盾，是维护社会稳定和建设“平安浙江”的要求，也是基层政府职能转换和依法履职的重要工作。完善行政裁决、行政调解、人民调解、信访等工作制度，建立多元化的防范和化解社会矛盾的工作体系。发挥工、青、妇和人民调解等组织的作用，从源头上防范社会矛盾的发生。推广和深化“枫桥经验”，完善人民内部矛盾尤其是基层矛盾的化解机制，发挥村民组织、居民社区的自治和协调作用，着重落实街道办事处、乡镇政府在防范和解决社会矛盾的职责。对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，要遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理，不得推诿责任，不得滥用职权。县乡政府、城市街道办事处设有法制工作机构和专职法制工作人员的，对依法应由行政机关调处的社会矛盾，应当做好法律、法规的解说、答复、宣传等工作，依法履行处理行政管理中发生的社会矛盾和民事纠纷的职责。
要全面贯彻落实信访行政法规、地方法规的各项制度，完善信访处理规则，切实解决人民群众通过信访举报反映的问题，保障信访人、举报人权利。建立信访与行政复议相互配合、分工分流的工作机制，把行政管理引发的纠纷和矛盾及时引导到法定的渠道上来解决。
(九)完善行政监督制度和机制。强化监督机制，落实政府层级监督责任是全面推进依法行政、建设法治政府的工作保障。县级以上政府及其部门要自觉接受人大的法律监督和政协的民主监督，要依照规定向人大报告工作、接受质询、报送备案，要积极支持政协履行职能，及时听取政协对政府工作的意见和建议。全面贯彻落实《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》的各项制度，县级以上政府应当按年度制定行政执法监督工作计划，明确监督重点，解决依法行政中人民群众反映强烈的问题。
各级政府及其部门要严格执行《浙江省行政规范性文件备案审查规定》，加强对抽象行政行为的监督审查。在备案审查制度健全的基础上，有条件的地方政府法制机构要积极探索规范性文件前置审查。对公民、法人或者其他组织对规章和规范性文件提出异议的，要按照法定程序处理和答复。
全面贯彻实施《行政复议法》，及时总结行政复议工作实践，制定《浙江省实施〈行政复议法〉办法》，落实行政复议决定备案和行政复议责任追究制度，加强行政复议机构的队伍建设，实行行政复议人员资格管理制度、业务轮训制度。县级以上政府应当按照法定要求，配备行政复议专职人员。因政府不建立承担复议工作的机构、不配备从事复议工作的专职人员而发生行政诉讼败诉的，以及引发群体性事件造成严重后果的，应当依法追究领导责任。及时修改完善《浙江省行政赔偿程序规定》，抓紧制定行政补偿制度，重点规范土地征用、房屋拆迁、撤回或者变更行政许可决定等方面的补偿事项。
审计、财政、监察等部门要依法履行专项监督职责，重点加强对建设工程项目招投标、经营性土地使用权出让、产权交易、政府采购以及其他关系公共利益事项的监督力度，各级行政机关要自觉接受专门监督机关的监督决定。
依照行政诉讼法的规定，接受人民法院的司法监督。不得为掩盖违法行政行为、逃避行政责任而利用行政职权干预人民法院的受理和裁判。对人民法院受理的行政案件，行政机关应当按时答辩，积极应诉。行政机关法定代表人要对本机关的行政诉讼案件负责，对影响重大的案件要亲自处理或者出庭应诉。支持人民法院对行政案件实行异地审查的办法。对人民法院做出的生效的行政判决和裁定，行政机关应当自觉履行。
各级政府及其部门要高度重视社会监督，对人民群众反映和举报的问题和新闻媒体反映、曝光的问题要认真调查核实，依法及时做出处理。
(十)提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。各级政府及其部门的工作人员尤其是领导干部要带头学习和掌宪法、法律和法规的规定，增宪法和法律意识，不断提高与依法行政和履行职务相适应的法律素质和能力。
县级以上政府应当建立领导干部学法制度，每年都要安排专题法制讲座。通过学习，提高依法行政的能力和水平，把依法行政贯穿于履行职责的各个环节。各级行政学院应当把行政法律制度和《纲要》纳入培训内容。
要强化对行政机关工作人员应当掌握和履职需要的通用法律知识、专门法律知识培训；结合行政执法人员资格管理，实行行政执法人员的年度业务轮训。建立行政机关工作人员依法行政情况考核制度，制定考核办法，明确考核内容、考核标准、考核等级。
要采取各种形式加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，努力创造与法治政府相适应的社会基础和氛围。
三、全面推进依法行政的工作责任和保障措施
全面、准确地贯彻落实《纲要》，是各级政府及其部门一项全局性、长期性、根本性的工作任务，是所有领导干部特别是主要领导干部的责任。各级政府及其部门都要加强组织领导，精心组织实施，抓好监督检查，把依法行政落实到政府各项工作中去。
(一)加强领导，明确责任。各级政府及其部门的主要领导是本地区、本部门贯彻落实《纲要》、推进依法行政的第一责任人，要切实承担起领导责任，一级抓一级，层层抓落实。目前，针对农村依法行政工作相对薄弱的实际，市、县政府在落实《纲要》的各项任务中要着力抓好农村中的依法行政工作，对乡镇政府依法行政提出具体要求，明确任务、落实责任、严肃纪律。县级以上政府都要成立推进依法行政工作领导小组，做好推进依法行政的指导、协调和督促工作。要结合本地区、本部门实际，制定落实《纲要》和省政府实施意见的具体办法和工作措施，做到5年有规划，年度有计划，把各项工作和责任落到实处。
(二)实行定期报告和年度检查考核制度。各级政府每年年初应当对上一年度依法行政情况向本级人大及其常委会和上一级政府报告；政府各部门应当每半年向本级人民政府报告依法行政工作情况。要把定期报告与群众评议、年度检查考核结合起来，把依法行政作为政府运作的基本准则列入经济社会发展目标考核内容。对人民群众反映强烈的地方和部门，要及时督促和整改，对贯彻执行不力，情况严重的，要严肃处理，并追究有关人员相应的责任。
(三)健全法制工作机构，增强专业队伍能力。县级以上政府要根据《纲要》确定的工作任务和要求，结合政府职能转变和行政管理方式改革的需要，对行政执法任务重的部门要充实人员力量，提高行政执法专业水平。要认真执行《浙江省深化完善市县政府机构改革实施意见》，尽快改变法制工作机构设置不规范、人员力量薄弱、专业人员缺乏、工作职责不落实的状况。根据全面推进依法行政中所承担着的繁重任务和法定职责，市级政府要通过调整现有机构设置，为法制工作机构单独设置、合理定编、增加专业法律人员创造条件；县(市、区)法制工作机构确因机构数量限制而难以单独设置的，可以与政府办公室合署办公，独立对外履行职责，并配备与工作相适应的人员编制。行政管理与行政执法任务繁重的工作部门要设立法制工作机构，配备专职工作人员。为加强农村依法行政工作，要强化乡镇政府的社会管理和公共服务职能，根据我省农村工作的特点、优势和现状，要加强乡镇政府法制工作力量，配备必要的法制工作人员。各级政府和政府各部门的法制工作机构要加强自身建设，提高干部的政治素质、业务素质，充分发挥在全面推进依法行政中的参谋、助手和法律顾问作用。
二○○五年一月七日
