发布文号: 泸市府发［2003］106号
各县、区人民政府，市级有关部门：
为认真贯彻落实中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》(以下简称《决定》)和省委、省政府《关于进一步加强农村卫生工作的意见》(以下简称《意见》)及市委、市政府《关于进一步加强农村卫生工作的实施意见》(以下简称《实施意见》)，积极稳妥地推进农村乡(镇)卫生院的改革，促进农村卫生事业的发展，现对我市乡(镇)卫生院改革中涉及的有关问题提出如下意见：
一、指导思想、基本原则和工作思路
(一)指导思想
认真践行“三个代表”重要思想，以贯彻落实中央《决定》和省委、省政府《意见》及市委、市政府《实施意见》为契机，以增强乡(镇)卫生院服务功能为出发点，结合实际，合理规划、调整布局、优化重组卫生资源，推进体制创新和机制转变，建立起由政府举办、权责统一、布局合理、机制灵活、医疗服务水平和效率高、能有效承担公共卫生职能、充分发挥农村卫生服务网络枢纽作用的乡(镇)卫生院，促进全市农村卫生事业的发展。
(二)基本原则
1.坚持有利于加强农村卫生工作，有利于提高农村卫生防保应急处理能力，有利于提高农民健康水平和生活质量的原则；
2.坚持合理调整布局，优化卫生资源配置，规范医疗市场，加强村级卫生站的管理，推进乡村卫生服务管理一体化建设，最大限度发挥现有农村卫生资源作用的原则；
3.坚持“谁主管、谁负责”，“先改革”、后“上划管理”，将理顺管理体制、创新体制和机制、明晰产权关系并依法处置资产统筹考虑的原则；
4.坚持分类指导、“一院一策”、稳妥推进、保持稳定的原则。
(三)工作思路
按照“调整布局、政府举办、上划管理”的要求，根据不同的情况，选择不同的方式，推进乡(镇)卫生院的改革：
1.对符合条件的全民所有制乡(镇)卫生院，在改革的基础上，按照“政府举办”的要求，赋予其公共卫生职能和基本医疗职能，一步到位举办为新体制的乡(镇)卫生院。 2.对基本符合条件的集体所有制乡(镇)卫生院，在进行改制的基础上，再由“政府举办”，赋予新体制卫生院公共卫生职能和基本医疗职能。
3.对暂不符合“政府举办”条件(无经营场地、无资产、人员已分散单干、各自独立核算或不愿意改制)的乡(镇)卫生院，可实行“分步到位”。将其公共卫生职能划出交由有条件的医疗卫生机构承担或由政府向有条件的医疗卫生机构购买服务。待其符合条件后，再由“政府举办”。
4.对没有纳入“政府举办”规划的其他乡(镇)卫生院，不再列入事业单位管理，不得再挂乡(镇)卫生院的牌子，转为营利性机构，推向市场。
二、体制框架和基本职能
(一)体制框架
由政府举办的乡(镇)卫生院，作为非营利的公益性事业单位，可按“政府授权(特许经营权)、业主投资(投资主体多元化、业主化)、契约管理(以契约形式明确权、责、利关系)、行业监管”为框架，探索建立乡(镇)卫生院的新型管理体制和运行机制：
1.管理体制。实行“条块”结合，以“条”为主的管理体制，政府举办的乡镇卫生院由县区卫生行政主管部门按职责管理。
2.人事管理。由各县区根据服务人口、服务半径、交通条件、职责任务等确定各乡(镇)卫生院的内设机构和人员编制，科学设岗、按岗聘用、竞争上岗、公开招聘院长。 3.分配制度。实行岗位绩效工资制，将分配向重点岗位和有突出贡献的骨干人才倾斜，形成激励机制。
4.资产组织形式。既可由政府投资举办，也可由企事业法人、自然人投资举办、参办等多种资产投入形式。
5.经费管理。事业费拨款由过去的全额、差额拨款改为项目补助，只对项目不对人。纳入财政预算管理的院长和从事公共卫生人员的经费，也只对岗位不对人，即在相应岗位上工作时就享受相应待遇，离开该岗位后就不再享受该项待遇。
(二)基本职能
由政府举办的乡(镇)卫生院是农村三级(县、乡、村)卫生服务网络的枢纽，以公共卫生服务为主，综合提供预防、保健、基本医疗、健康教育、计划生育技术等综合性服务，受县级卫生行政部门的委托承担辖区内公共卫生管理，负责村卫生站的技术指导并组织实施乡村卫生服务管理一体化，一般不得向医院模式发展。
三、需要处理好的几个问题
(一)合理规划和调整布局问题。按照每个乡(镇)原则上应有一所由政府举办的
卫生院和既要方便农民就近就医和提供公共卫生服务，又要避免卫生资源闲置浪费的要求，各县区应制定乡(镇)卫生院布局的总体规划，经县区政府审定后，按总体规划对现有乡(镇)卫生院进行重新布局，设置由政府举办的乡(镇)卫生院。
(二)关于“政府举办”问题。调整后的乡(镇)卫生院由县级政府举办。“政府举办”不是将乡(镇)卫生院现有的人员、资产、债务和业务全部接管下来，而是要在充分利用现有医疗卫生资源、改革现有乡(镇)卫生院体制的基础上，建立起新的体制、新的机制、新的职能和新的管理方式的新型乡(镇)卫生院。 '政府举办”的过程就是改革创新的过程。
各县区应将深化农村乡(镇)卫生院体制改革的重点放在“政府举办”上，不能将“政府举办”变为“政府包办”。
(三)关于“上划管理”问题。由政府举办的乡(镇)卫生院划归县级卫生行政部门管理，其主要内容是：
1.人员。经重新核定和聘用的人员，即公开招聘的乡(镇)卫生院院长、从事日常公共卫生及突发公共卫生事件应急处理人员和基本医疗人员。
2.业务。按规定的乡(镇)卫生院的职能，实行全行业管理。
3.经费。按四川省财政厅(川财新[2003]54号)文件规定，由县区政府结合实际，制定经费指标划转办法进行划转。
4.资产。对经过清产核资、资产评估、产权界定等程序后认定的国有资产和债务按实划转。对划转中涉及集体资产的，要按照《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》的有关规定依法处置，不得无偿划拨集体资产。
(四)关于改革的程序和方式问题。深化乡(镇)卫生院的改革，要严格按照清产核资、资产评估、产权界定、清理人事(劳动)关系并张榜公布、制定改革方案并送审报批、组织实施等工作程序。应在政策规定的范围内，根据不同的实际情况确定不同的改革形式，实行“一院一策”。
1.对纳入总体布局规划的全民所有制卫生院(含中心卫生院、下同)，可选择人事制度改革的方式，也可选择整体改制的方式。按照“上划管理”和新核定的人员编制的要求，对卫生院现有人员重新聘用，竞争上岗，实行全员聘用制，推进体制和机制创新。
2.对纳入总体布局规划的集体所有制卫生院，因多数存在国有资产、集体资产和个人资产并存的现状，应首先明确其资产性质，界定产权关系(国有、集体、个人所有)，再采取改制的方式，原则上用集体资产安置集体所有制身份人员后，进行多种形式的重组。
集体所有制卫生院的改制，应按照《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》的规定，在卫生行政管理部门和乡(镇)政府的指导下，由卫生院提出方案 ，经全院职工大会讨论，报其主管部门审核后实施。
3.对未纳入总体布局规划的其他乡(镇)卫生院，将现有的人、财、物资源依法重组为村卫生站或营利性的医疗门诊点，或予以撤销。对调整后设立的营利性医疗机构的数量、规模、服务范围、地理位置等应向社会公布，通过竞标的方式设立。
(五)关于产权界定问题。产权界定是理顺产权关系，既保证国有资产不流失，又保护集体和个人投资者权益的重要措施，是乡(镇)卫生院改革中不可缺少的程序之一。
1.对全民所有制卫生院现有的土地、房屋(包括住房)、设备、物品、债权债务等所有资产逐一进行清理，对原始投入进行核实，明晰确定产权权属，报县区国有资产管理部门审定确认。
2.对集体所有制卫生院，应在对全部资产进行清理的基础上，对原始投入、新增投入和自身积累等形成的资产进行划分和界定，应将其中政府无偿划拨的土地、提供的房屋设施、“三项建设”补助等形成的资产界定为国有资产。
四、政策措施
(一)人员安置
1.离退休人员的安置。根据省委(川委发[2003]20号)文件和省财政厅(川财政[2003]54号)文件的规定，为妥善解决好我市乡(镇)卫生院离退休人员问题，在2003年12月底以前离退休的人员，按在“事业单位基本养老保险制度建立前”对待，其离退休费由县区财政预算安排支付。
对已经退休、但未参加养老保险的人员是否要补交2%的个人缴费和财政匹配3%积累基金建立个人帐户，以及原参加“社保”的离退休人员是否划归“机保”等问题，由各县区根据实际情况确定处理办法。
2.全民所有制人员的安置。拟“上划管理”的原全民所有制卫生院人员，可在上划时对全部人员重新聘用，被聘人员与卫生院重新签订聘用合同，将原来的任用关系转变为聘用关系。
对政府举办的乡(镇)卫生院重新聘用的原全民身份人员，可在领取一次性自谋职业安置费后，其全民所有制单位职工身份自然消失，也可将在原乡(镇)卫生院工作的工龄继续保留，连续计算，今后与聘用单位解除聘用关系时，按《四川省事业单位人员聘用制管理试行办法》的规定领取解聘补偿金。具体由各县区根据实际情况确定。
未被重新聘用的全民所有制身份职工，可按照《泸州市乡(镇)事业单位人员分流实施意见》(泸委办发[2003]4号)文件的相关政策办法进行分流安置，也可按解除人事(劳动)关系的方式安置，具体由各县区根据实际情况确定。
原单位改制或解体、撤销的，在支付其经济补偿金后，解除其人事(劳动)关系。
3.集体所有制人员的安置。拟“上划管理”的集体所有制卫生院，在上划前先用实物资产或资产变现对集体所有制身份人员进行安置，解除其与原卫生院的人事(劳动)关系后，再由重组或“上划管理”的卫生院按核定编制和条件重新聘用，未被聘用的另行自谋职业。
4.临聘人员的安置。对临聘人员实行先解聘、再竞聘。被重新聘用的，按要求重新签订劳动用工合同，规范劳动用工关系。可继续保留其在原卫生院的工龄，连续计算，也可以先支付其解聘补偿金，解除其原聘用关系后再受聘。未被重新聘用的自谋职业。
5.距法定退休年龄不足5年人员的安置。对距法定退休年龄不足5年的人员，经本人申请，所在单位批准，可实行提前退养。其退养待遇按现行退休费计算，每提前一年减发2%，并按事业单位改制时离退休人员移交社保机构管理的办法，由所在单位一次性支付移交所需费用后，移交社保机构管理。
6.人员分流安置标准。
(1)对解除人事(劳动)关系的人员，按解除人事(劳动)关系前12个月本人的月平均工资为标准，在本单位每工作满1年发给1个月的经济补偿金。
(2)卫生院整体改制、人员身份全部转换并采用给予一次性自谋职业安置费方式进行安置的，可由各县区根据实际情况确定安置费标准的低限和高限。
(3)集体所有制卫生院原则上以自有净资产为限安置职工。如自有净资产达不到其县区确定的一次性自谋职业安置费最低标准时，属财政差额拨款的，可由财政按其拨款比例进行补贴。
7.乡(镇)卫生院分流人员中再就业有困难，生活水平达不到最低生活保障线的，应纳入当地最低生活保障范围。
(二)资产处置
1.在乡(镇)卫生院改革中，除按规定进行清产核资、产权界定外，凡涉及资产处置的，均要进行资产评估。全民所有制卫生院的资产评估结果应报县区国有资产管理部门审核备案。
2.全民所有制卫生院资产的处置。拟“上划管理”的全民卫生院在清产核资的基础上，将国有资产如实上划县区卫生部门管理。对闲置的国有资产应通过拍卖等形式进行转让，转让收益用于分流安置职工。
3.集体所有制卫生院资产的处置。处置集体性质的资产，要按照《中华人民共和国集体所有制企业条例》的规定，由集体所有制的卫生院提出处置方案，经全体职工大会讨论通过，报主管部审核后方能进行处置。拟“上划管理”的集体所有制卫生院，对其资产的处理可采用以下几种方式：
(1)投资入股：由政府投资、引入民间资金、职工带资入股进行重组。鉴于政府举办的卫生院是非营利性公共卫生机构，若有职工个人投资入股的，可视为优先股参与分红，不以股东身份参与管理。
(2)整体收购：由政府筹资或引入民间资金对其净资产进行收购。
(3)负债经营：职工安置后被重新聘用的，其安置经费或量化资产可由政府举办的卫生院借用，作为政府举办的卫生院对职工的负债，按银行同期贷款利率计息，分期偿付或在该职工解聘时一次性偿付。
(4)租用：对原集体所有制卫生院的场地、设备等进行租用。
4.债权债务的处理。在改制时，应对乡(镇)卫生院的债权债务进行清理。对确已无法追偿的呆坏帐，属全民所有制卫生院的报经财政部门审查核消；属集体所有制的，经全体职工讨论同意后核消。对有效债权应组织追偿，避免因改制而悬空债权债务。
(三)社会保障
1.对已参加养老保险人员的养老保险关系，按改制后的单位性质分别进行转移调整：由政府举办的乡(镇)卫生院和聘用人员统一参加机关事业单位养老保险，其原参加社保的，可从社保转移到机保，也可继续留在社保；被重新聘用人员解聘或聘用期满落聘时，不继续在政府举办的乡(镇)卫生院工作的，养老保险关系也随人转移。不属政府举办的乡(镇)卫生院改制后，其人员统一参加社保，原养老保险关系在机保的，由机保转移到社保。
由政府举办的乡(镇)卫生院应为其聘用人员建立或完善基本养老保险、医疗保险和失业保险。
离休人员的离休费、医疗费等按相关政策规定办理。
2.对现在仍未参加养老保险的乡(镇)卫生院职工，应按规定及时补缴养老保险费后参加养老保险。对缴费确有困难的集体所有制卫生院，在经过职代会形成决议和征得职工本人同意的情况下，可分别采用两种方式解决：一是距法定退休年龄达不到退休时享受退休待遇的缴费年限的，差几年就往前补缴几年的养老保险费，达到退休时能领取退休费的缴费年限，补缴保费前的工作年限不视同为缴费年限。二是未参保人员中从现在起参保到退休时可达到享受退休待遇缴费年限的，可作为新参保人员参保，不再补缴养老保险费，参保前的工作年限也不视同为缴费年限。
3.在补缴养老保险金、补办养老保险关系时，部份乡(镇)卫生院确因滞纳金过高而无能力补缴时，可申请减(免)交滞纳金，具体办法由各县区制定。
4.在乡镇卫生院改制或“上划管理”后，原退休人员日常管理移交给当地街道或社区管理。
(四)改制经费
1.原则上分流安置职工和离退休人员的经费由原单位自有资金或资产变现收益解决。 2.全民卫生院筹集人员安置经费有困难的，可报经县级卫生主管部门和财政部门批准，在不影响上划后卫生院正常运转的前提下，对部分闲置资产进行变现处理，变现所得用于人员分流安置。
3.集体卫生院集体资产不足以按最低标准安置职工和离退休人员的，可报经卫生主管部门、财政部门批准，用原由财政投入形成的国有资产弥补。
4.无偿划拨给乡(镇)卫生院的国有土地，可由政府收回后拍卖出让，出让所得用于统筹解决辖区内乡(镇)卫生院人员分流安置所需资金。也可经政府批准，将国有划拨土地纳入乡镇卫生院总资产，一并变现或用实物资产安置人员。
5.可将乡(镇)政府欠拨乡(镇)卫生院的经费用于乡(镇)卫生院分流安置人员，一时难以筹措拨付的，应由乡(镇)政府订出拨付计划，分期拨付。
(五)其他
1.为确立改制后乡(镇)卫生院的法人地位，使其依法承担经济民事责任，改革(制)后的乡(镇)卫生院由县级卫生行政主管部门审查其执业资格后，按规定进行法人注册登记。
2.对乡(镇)卫生院改革(改制)中涉及的资产评估、房地产过户等，可按国有企业改革的有关政策在收费上实行优惠。
3.对乡村承担的公共卫生工作，由县区卫生行政管理部门下达任务并组织进行考核，县区按考核结果进行补助。
五、组织实施
(一)宣传发动，统一思想
乡(镇)卫生院是一个特殊的系统，长期站在农村公共卫生、预防保健、疾病防治和对广大农民提供基本医疗服务的第一线。因其管理体制的多变，使其发展受阻。在这次深化改革中，涉及的面较广，政策性较强，需要研究和解决的具体问题较多，工作难度大。要推进此项工作，需要各级各部门和乡(镇)卫生院的广大职工认真学习、深刻理会中央《决定》、省委、省政府《意见》和市委、市政府《实施意见》精神，将思想认识统一到中央和省、市委的文件精神上来，纠正和克服改革中存在的依赖思想、畏难情绪、等待观望和简单从事等认识上的误区，增强工作的主动性、积极性和创造性。同时要向职工宣传改革的具体政策、措施、办法，增强改革的透明度，使职工理解改革，支持改革，增强其参与改革的自觉性和心理承受能力，共同把工作做好。
(二)加强领导，落实责任
深化农村乡(镇)卫生院改革时间紧、任务重，应把整个工作纳入在县区党委、政府的统一领导下进行。各县区党委、政府和各乡(镇)党委、政府应高度重视这项工作，切实加强领导，认真研究和制定本辖区内乡(镇)卫生院改革的实施方案，明确工作目标、任务要求、重点难点和政策措施，将任务落实到各个工作阶段和环节；乡(镇)卫生院是这项改革的主体，要克服等待观望和依赖思想，积极主动地思考和提出本卫生院改革的思路、方案；县区卫生行政部门、乡(镇)政府是行业和行政主管部门，要具体负责组织实施乡镇卫生院的改革，加强指导督促；县区政府体改、人事、编制、劳动、财政、国土、房管等有关部门要积极配合，及时研究改革中出现的新情况、新问题，提出切实可行的办法和措施，共同推进这项改革。
要坚决执行卫生部、人事部(卫生基妇发[2002]15号)文件规定，对乡(镇)卫生院调入人员进行冻结。加强资产、债务、人事(劳动)关系档案的管理。对违法进人、私自划拨截留国有资产、虚设债务等违法违纪行为，要追究相关人员的责任，严肃处理。
(三)统筹规划，稳步实施
各县区要将乡(镇)卫生院的改革纳入县区事业单位、特别是乡(镇)事业单位的改革范畴，统筹安排。在调查摸底，掌握情况的基础上，制定具体的乡(镇)卫生院改革的工作方案，按照先易后难、分类指导的原则，结合实际，先在条件比较成熟的乡(镇)卫生院进行试点，在取得经验后再全面展开。对有条件的，在今年年底前完成，力争在2004年6月底前基本完成全市乡(镇)卫生院改革的工作。
二○○三年十月二十九日
