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咸宁地区行政公署，各市、州、县人民政府，省政府各部门：
省政府同意省政府法制办公室《关于全省行政执法主体资格清理审查情况的报告》，现转发给你们，望认真执行。
清理审查行政执法主体资格，是各级政府及其部门对行政执法实施有效监督的重要手段，也是使具体行政行为合法有效的前提。在《中华人民共和国行政处罚法》施行之后，这项工作的开展显得尤为重要。各地各部门要对前段清理和审查行政执法主体资格的情况认真进行总结，针对清理审查中发现的问题抓好整改。在此基础上，逐步建立和不断完善行政执法监督检查的其他制度，促进各级行政机关依法行政。
根据《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》(国发(1996)13号)精神，一年来我省各级政府及其部门认真开展了贯彻实施行政处罚法的各项工作，主要包括：在全省范围内广泛开展行政处罚法的宣传教育，依法清理行政执法机构，对全省行政执法队伍进行培训和考核，开展了规章和规范性文件的清理、审查，制定行政处罚听证规则等工作。尤其是为了有针对性地解决行政执法中存在的主体混乱等问题，我们在全省范围内开展了行政执法主体资格清理审查工作。现将情况报告如下：
一、开展行政执法主体资格清理审查工作的基本情况
省政府于1995年8 月发布了《湖北省行政执法监督检查暂行规定》(省政府第82号令)，首次提出了将行政执法机关的执法主体资格纳入行政执法监督检查的重点内容，并实施持证执行公务制度。 随后， 省政府办公厅发出了《关于贯彻实施〈湖北省行政执法监督检查暂行规定〉的通知》(鄂政办发(1995)92号)，省政府法制办发出了《关于在全省开展行政执法主体资格审查清理工作的通知》(鄂府法办(1995)12号)，并四次召开全省各地市州法制机构负责人和省直各委办厅局法制机构负责人会议，具体部署了行政执法主体资格清理审查工作的范围、内容、方法、步骤和要求。为了使持证执行公务制度做到规范化、制度化，省政府又于1996年1 月印发了《湖北省行政执法证件和行政执法监督检查证件管理办法》(鄂政发(1996)12号)，这些都与1996年10月1日施行的行政处罚法精神完全一致。
《中华人民共和国行政处罚法》颁布后，蒋祝平省长专门主持召开了省长办公会，听取了我省贯彻实施行政处罚法准备工作的情况汇报，要求各地各部门做好包括主体资格清理审查和持证执行公务在内的各项准备工作。会后，省政府发出了《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》(鄂政发(1996)65号)，再次对行政执法主体资格清理审查和执法证件管理等工作提出了要求。各地各部门按照省政府的部署，在全省范围内进行了一次全面的行政执法主体资格清理审查工作。这次清理审查历时一年多，采取条块结合、自下而上、逐级把关、依法认定的办法，先后审查了全省17个地、市、州、直管市、林区和60多个省直部门的上万个行政执法单位。通过全省各级行政机关的努力，目前已经基本摸清了全省现有行政执法队伍的情况。在今年元月份省八届人大常委会第25次会议上，苏晓云副省长代表省政府向会议作的《关于1996年全省行政执法监督检查情况的报告》中，报告了行政执法主体资格清理审查的情况，获得了省人大常委会委员们的好评。
二、我省行政执法队伍的基本情况
(一)行政执法单位。目前全省具有合法资格的行政执法单位共计16242个，其中行政单位10634 个， 事业单位5397个，企业单位211个。经省、地(市、州、直管市、林区)、县(市、区)三级审查认定，全省共有321个单位不具有合法资格而从事行政处罚活动。目前这321 个单位的行政处罚活动已被停止
(二)行政执法人员。目前全省具有行政执法权的人员总计246732人。其中在编执法人员229460人，聘用执法人员17272人，聘用执法人员占执法人员总数的7％。在行政执法人员中，经过综合法律培训和专业法律培训的有154438人，占执法人员总数的62.6％。
(三)行政执法证件。在全省16242个行政执法单位中，有12077个单位发放了法律、法规、 规章直接规定的行政执法证件，持证人员达147035人，占行政执法人员总数的59.6％，证件种类达89种。其他4165个单位的99697名执法人员从行政处罚法施行之日起使用我省统一的行政执法证件。
(四)行政执法主体资格的确认方式。根据《省人民政府关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》(鄂政发(1996)65号)的有关规定，省政府法制办公室报经省政府领导审核同意后，已在《湖北日报》上分批向全省广大公民、法人和其他组织公告了清理审查后具有合法行政执法主体资格的六十多个省级行政执法机关的名称级其所使用的行政执法证件名称，并将授予《行政执法主体资格合格单位》铜牌和证书。
各地、市、州、县也在各自管辖区域内公告了清理审查后合法的行政执法机关及其所使用的行政执法证件的名称。
三、审查发现的主要问题
这次清理审查的结果表明：我省绝大多数行政执法单位主体资格合法，执法依据充分，执法队伍正规。但也存在一些不容忽视的问题，主要表现在以下几个方面：
(一)少数执法主体缺乏合格资格。这次审查发现，全省不具有合法资格而从事行政处罚活动的组织达321 个，参与执法的人员数以千计。
有的是以临时机构的名义实施行政处罚。最后导致在行政诉讼案件中执法主体资格不合法。
(二)部分单位领导不重视行政执法。这次清理审查中发现，部分具有合法行政执法资格的行政机关领导还只习惯于运用行政手段开展工作，不重视本机关的行政执法工作。甚至还不知道本部门具有行政执法的职能，不知道可以运用行政处罚权去制止社会上某些公民、法人和其他组织的违法行为。
(三)某些执法组织的性质混淆不清。有的省直部门下辖多个省级行业管理机构，这些机构多年来一直以各自的名义开展行政执法、行使行政处罚权。这次经反复审查，最后认定只有少数机构是法律法规授权的组织；
其他大多数机构均属于委托执法性质，只能以该部门的名义行使行政处罚权，由该部门对行政执法承担法律责任。
(四 )委托执法不够规范。一是不少县级部门委托乡(镇)政府或其下设的站、办、所行使某些行政执法权， 没有履行书面委托手续。二是被委托机构以自己的名义行使行政执法权的现象普遍存在，这个问题在县(市、区)一级尤其突出。三是被委托机构越权执法。
(五)相对集中行使行政执法权未按规定程序报批。按照行政处罚法和国务院国发(1996)13号文件的规定，相对集中行使行政执法权必须由省人民政府报经国务院批准后才能实施。但实际上，我省有的地方某些行政机关未经批准却在集中行使其他行政机关的执法权。
(六)某些行政执法机关尚无统一的执法文书。行政执法文书是否统一规范，是关系到行政执法程序是否合法的重要环节。这次审查发现，在我省目前具有行政执法权的六十多个省直部门中，尚有一部分部门没有在全系统统一行政执法文书。
(七)部分执法人员法律素质较低。这次审查发现，现有执法人员中尚有92294 人未接受过综合法律培训和专业法律培训，占执法人员总数的37.4％， 特别是某些聘用执法人员滥施处罚、徇私枉法、以权谋私、执法违法等现象较为严重，引起群众不满。
四、下步工作的安排与建议
行政处罚法的贯彻实施，对行政执法工作提出了更高的要求。由于行政执法工作任务繁重，涉及面广、政策性强，其工作质量不仅关系到党和政府在人民群众中的形象，而且直接影响到我省改革开放与经济发展的环境。针对这次行政执法主体资格清理审查中发现的问题，为了把行政执法纳入规范化、法制化的轨道，我们建议：
(一)切实加强对行政执法和行政执法监督检查工作的领导。各级政府及其部门应把行政执法和行政执法监督检查工作摆上重要议事日程，每年至少专门研究一次。要做到主要领导亲自抓，分管领导具体抓，其他领导协助抓，长抓不懈，一抓到底。各地各部门行政执法监督检查领导小组要根据实际情况充实、调整并发挥作用，及时研究行政执法中出现的问题并督促整改。
(二)要对这次行政执法主体资格清理审查工作进行认真的总结。对清理审查工作完成得较好的地方和部门，应以适当方式予以表彰，对至今尚未完成这一工作的，要督促其保证质量，抓紧完成；对清理审查走了过场的，要坚决责令其予以返工。
(三)开展对行政执法主体情况的检查，规范执法行为。重点检查行政执法主体的资格是否合法，执法依据是否充分，执法程序是否正确，执法文书是否统一，执法人员所持证件是否合法规范等等。对检查中发现的不具有行政执法主体资格而擅自进行行政处罚的，除立即取消该组织执法资格外，还应对其负责人和责任人予以党纪政纪处分；对主体资格合法但执法程序、执法文书和执法证件不符合法律、法规和省政府规定的，应予以整改纠正。
(四)规范委托执法行为。委托执法必须有法律、法规、规章依据，并履行书面委托手续；被委托单位必须符合行政处罚法规定的条件，并在规定的委托范围内执法；严禁委托执法中的“二次委托”行为。在行政执法主体情况检查中，委托执法将作为重要内容予以检查。
(五)继续抓紧抓好对行政执法人员的教育培训工作。凡未经过综合法律培训和专业法律培训的执法人员，一律不得上岗执法。对少数政治、业务素质太低，无法用胜任执法工作的执法人员，必须调离执法岗位。对个别以权谋私、执法违法、严重破坏党和政府形象的人员，必须坚决惩处，绝不能姑息迁就。
(六)开展相对集中行使行政处罚权试点的准备工作。有条件的地市和部门，应研究提出相对集中行使行政处罚权的试点方案，上报省政府。
经省政府上报国务院批准后，立即开展试点工作。
(七)逐步在全省建立行政执法责任制度。近两年，有的地市试行行政执法责任制，取得了较好的效果。我们认为这一制度应有计划有步骤地在全省逐步推开。要通过建立和执行行政执法责任制度，在所有行政执法人员中牢固树立“依法行政”和“有法必依，执法必严，违法必究”的观念，对由于主观原因导致错案的执法单位领导及有关人员进行追究，以此促进行政执法水平的提高。
以上报告，如无不妥，请批转各地各部门。
省人民政府法制办公室
一九九七年二月二十六日
