发布文号: 宁政发［2000］107号
各区县人民政府，市府各委办局、市各直属单位：
为了加快提高农村造林绿化水平，优化生态环境，加大林业资源开发利用力度，促进农业结构调整和农村经济发展，必须加快推进林业产权制度改革，增强林业发展活力。根据中央和省关方针、政策、结合我市实际，现提出如下意见：
一、进一步统一加快推进我市林业产权制度改革重要性和必要性的认识
我市丘陵山地占总面积的64.5％，林业的发展对改善生态环境，增加农民收入，促进农业和农村经济可持续发展，具有重要意义。改革开放以来，我市林业取得了长足进展，森林资源稳定增长，林业综合效益明显提高，在基本消灭宜林“三荒”、实现平原绿化后，林业建设进入了新的发展阶段。面对新的林业发展形势，传统的林业管理体制和经营方式已经不适应林业建设的要求，必须深化改革，使责权利相统一，才能有效地保护好、高效地利用好现有林业资源，最大限度地调动社会各方参与开发林业资源的积极性，优化生态环境，加快我市林业建设步伐。
近几年来，我市部分郊县在国有林业场圃经营体制和集体林业产权制度改革方面进行了积极探索，取得了一定成效。但从总体上看，林业改革，特别是林业产权制度的改革相对滞后，与农村市场经济发展形势不相适应，与建立比较完备林业生态体系和比较发达林业产业体系的要求不相适应。实践证明，改革林业产权制度，建立适应社会主义市场经济体制的林业经营机制，是农村家庭联产承包责任制在林业上的延伸和发展，是加快林业发展、实现林业产业化的重要措施，符合农村改革和林业发展的方向。因此，大力推进林业产权制度改革，已成为当前我市林业发展最重要、最紧迫的任务，各级政府和各有关部门要解放思想，大胆探索，积极稳妥地推进这项工作。
二、林业产权制度改革的指导思想和基本原则
我市林业产权制度改革，必须坚决贯彻党的十五大和十五届三中全会精神，依据林地所有权和使用权“两权分离”的原则，在保护林地国家和集体所有权不变的前景下，科学划定公益和商品林经营区，实行分类经营；从有利于林业生产发展、有利于提高林业生态效益和经济效益、有利于农民致富出发，明晰所有权、搞活经营权、放开投资权，调动社会各方积极性，促进林业资源的优化配置和林业生产要素的有序流动，建立起投资者、经营者、管理者多元化的责、权、利相统一的经营管理新机制，推动林业生态体系和产业体系建设，把我市林业生产提高到一个新水平。
林业产权制度改革是一项政策性很强的工作，涉及到投资、经营、管理者多方权益，在实施改革过程中要防止短期行为，防止国有、集体资产流失，必须做到“四个坚持”：
(一)坚持因地制宜、分类指令。全市林地类型、林种结构复杂多样，农村经济发展水平不平衡性较大，改制形式与方式的确要从当地实际情况出发，尊重群众意愿，不搞一刀切，不盲目照搬照套。
(二)坚持“增量、增收、增效”。实行林权改制必须有利于林业资源总量的增加，有利于林地经营者收益的增长，有利于地区生态效益和经济效益的提高。
(三)坚持规模化生产、专业化经营。规模化生产、专业化经营，是林业产业向现代化发展的重要标志。改制中要鼓励连片经营，努力形成规模、提高效益。要防止出现简单地平均分割，避免导致林业资源的浪费或人为的破坏。
(四)坚持依法治林。要认真贯彻执行《森林法》和有关法律法规，严格依法治林、依法护林。改制后，在限额采伐、林地保护、监督检查、技术指导和有关关键性措施实施等方面，林权所有者和经营者均应服从政府林业主管部门的统一规划和管理。
三、林业产权制度改革的范围和形式
林业产权制度改革适用于除被划定为生态公益林、特种用途林外的其它林种，特别是经济林果、花卉苗木和通过退耕还林从事商品林业生产的地块。为适应林业产权制度改革新形势，相关林产品加工企业也要积极进行相应的改革。
根据国家林业局和国家国有资产管理局关于森林资源资产产权变动的规范意见，森林资源资产产权改制主要涉及以下三个方面：(1)森林、林木资产的产权变动；(2)林地使用权出让、转让和出租；(3)森林、林木与林地使用权同时出让转让。
在国家现行林业、土地等相关政策允许范围内，林业产权制度改革的实现方式可以多样化。目前在试点示范中采用较多、成效比较明显的有股份合作、竞价拍卖、招标承包、租赁经营等方式。
(一)股份合作。对具有一定规模和发展潜力的成片宜林地，采用国家或集体以土地、林木资产价值入股，单位或职工、农户出资出劳，或以技术、物资等形式入股合作，按章经营，风险共担，收益共享。
(二)竞标拍卖使用权。按照“公平、公开、公正”的原则，以先内部、后外部的顺序，先从集体经济组织或林场内部，后面向社会公开竞标转让、拍卖各类林地经营权，经营者出资，一次性或分期交付竞标拍卖经营权的转让金或保证金，买断一定年限国有或集体林地经营权。对分期付款的，成交时交付的保证金不低于全部应交费用的30％。经营者必须按统一规划要求，自行栽植管护林木，实行自主经营，自负盈亏，经营所得收益除交纳有关税费外全部归经营者所有。
(三)承包及租赁经营。农村集体所有林地由集体经济组织与承包人商定，并以承包合同形式将经营权转让给大户或联户。国有林地的租赁由原管理经营该林地的经济组织与承租人商定，报县级以上人民政府林业行政主管部门批准后，以租赁经营形式转让给承租人负责林木的栽植、管护，并按合同约定交纳租金，收益时，租赁双方按合同约定比例分成。农民(职工)的林地承包经营权可以有偿转让。
对于林权改制方式，各地要因地制宜，根据实际情况确定。对于那些林地较为零碎，土地又难以调整的地块，可采取更为灵活的方式。对于划定为生态公益林地域的林地，如自然保护区、森林公园、风景名胜区、生物多样性保护区、江河湖库、水土保持林、水源涵养林等，务必严加管护，并不断调整树种结构，稳定生态体系，提高生态效益。
四、切实规范林业产权制度改革工作
林业产权制度改革关系到林地所有者、经营者的切身利益，实施过程中，必须切实抓好工作的各个环节。
(一)明晰林地、林木权属。国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上人民政府登记造册，按照有关法律法规的规定，核发林权证，确认所有权和使用权。实行改制的林地，其所有权不变，即除明确为国家所有外，均属于集体所有。改制后的林木所有权的变更，应当经县级以上林业行政主管部门审核同意后，报同级人民政府批准，方可办理变更登记手续，更换林权证。对林权有纠纷或界限不清的，的未解决权属问题前不得实行改制，但相关部门要积极配合，尽早解决林权纠纷，以保证改制任务顺利完成。
(二)严格资产评估。对林木、林果、林地的资产价值，应严格按照申请立项、委托评估、资产清查、评定估算、验证确认、鉴证的程序进行。资产评估结果经林地、林木所有者确认后，再由县(区)以上农村集体资产管理部门和林业行政主管部门作出鉴证。
(三)合理确定底价。采取招标承包、竞标拍卖和租赁经营等方式进行改制的，要确定合理的出售底价。底价应以资产评估确认鉴证的价值为证据，并考虑林地所有者收益、林木管理费用及投资回报率等因素综合测算而定。
(四)坚持公开招标。不论采取何种改制方式，都必须引入竞争机制，进行公开招标。要对竞标者进行信度考察，让社会各方更多的懂技术、会经营、责任心强的人参与竞争。同时鼓励带资开发，提倡和支持林业科技人员领头承包经营。
(五)严格契约管理。要使用由县级以上人民政府统一规范的林地经营合同文本，明确权属关系和双方的权利和义务，并经司法公证，再报县(区)林业主管部门备案，建立档案。县以上人民政府要的林地经营合同文本确认后一个月之内颁发林权证书。
(六)加强资金管理。要建立林权改制资产回收、监督、检查和使用管理制回收资金归林地所有者所有，属于农村集体经济组织所有的，实行“村有乡代管”，由乡镇林业管理机构或农村集体资产管理部门专户储存，统一设帐，明细核算。县级林业主管部门和农村集体资产管理部门要加强监督，防止改制过程中造成国有、集体林业资产流失。回收资金必须用于发展林业，不得挪用于非林业建设项目，确保做到全额收足，专款专用，计划使用，有偿投入，滚动发展，定期审计。对以权谋私、贪污浪费等违纪违法行为要坚决查处。
(七)加强资源保护管理。要认真贯彻国务院关于加强林业资源管理的政策规定，针对改制后林木经营者自主分散的特点，制定切实可行的资源保护管理办法。对坡岗地、河渠圩堤、风沙严重及水土流失地区的林木采伐量必须从严控制。在改制中要明确林地的使用性质，不得将林地变更为非林地，不得抛荒，对违者可视情节予以处罚，直至收回经营权。
五、加强对林业产权制度改革工作的领导
林业产权制度改革是加快发展我市林业的一项重大举措，是农村改革的重要内容，必须切实加强对这项工作的组织领导。
要认真落实林业产权制度改革相关扶持政策，切实搞好配套服务。林业产权制度改革后，各级财政对林业的投资不能减少，有关林业项目的林业扶持政策应保持不变。乡镇要从林业产权改制回收资金中按5%的比例提取、设立林业风险基金并予专户储存，专门用作防治突发性病虫害、抗御严重旱涝灾害和其不可预见性损失的补助。同时，要用改革的办法进一步加强基层林业服务体系建设。
各级政府和农村集体资产管理、林业、农业、土地、农业开发、水利、司法、财政、国资、体改等有关部门要把林权改制工作切实摆上重要位置，加强领导，精心组织，统一部署，有计划、有步骤地开展工作。要在今年上半年完成全市林业分类经营方案的编制，年内完成50%的改制任务，争取通过两年努力，基本完成全市林业产权改制工作。
县(区)农村集体资产管理部门要会同林业主管部门正确把握改制方式与政策，加强对资产评估和回收资金管理的监督。林业主管部门负责指导、检查改制工作的具体实施。农业、土地、水利、农业开发、财政、国资、体改、司法、公安、民政、城建等部门要积极配合做好林权改制工作，严格按照《森林法》、《南京市林地管理条例》等有关法律法规的规定，切实保护好现有森林资源和经营者的合法权益，严厉打击借改制工作滥伐、盗伐林木和侵占林地等违法行为，创造良好的政策、法制环境，推动林业产权制度改革工作的顺利开展，最大限度地发挥全市自然资源，特别是林业资源在改善生态环境、增加农民收入、发展农村经济中的重要作用，为我市经济、社会、环境等各项事业的协调发展作出应有的贡献。
二000年四月二十五日
