发布文号: 豫政[2000]56号
改革开放以来，县、乡财政收支规模逐步扩大，调控能力逐步加强，对稳定农村基层政权建设，促进全省经济发展起到了重要作用。但是，由于一些县、乡经济基础薄弱，财政供给人员过多，财力分配不合理，债务包袱沉重，致使财政收支矛盾突出，拖欠干部教师工资严重。这些问题已严重影响到县、乡乃至全省地方财政的健康发展，必须引起各级政府的高度重视。为切实加强县、乡财政建设，逐步实现县、乡财政经济的良性循环，特作如下通知：
一、规范县、乡财政管理体制
按照分税制财政体制的基本要求和规范统一的原则，取消现行县（市）对乡镇“上解递增”、“补助递减”、“增长分成”等体制形式，全省县（市）对乡镇统一实行“划分税种、核定收支、定额上解（或补助）、增收全留、短收自补、自求平衡”的财政管理体制。
各县（市）要合理划分县、乡财政收入范围，确定收入基数。原则上在乡镇范围内适于乡镇征管的收入均要划为乡镇固定收入。收入基数要根据乡镇现有税源状况和近几年财政收入情况据实核定，不得脱离实际硬性提高乡镇财政收入基数。要坚持实事求是，严防弄虚作假，坚决杜绝虚抬收入的行为，挤掉收入中的水分，提高收入质量。
按照财权、事权一致和“分灶吃饭”的原则，合理划分县、乡支出范围，确定乡镇支出基数。县（市）财政原则上主要承担县（市）直政权机关运转和事关全县经济社会事业发展的支出；乡镇财政主要承担乡镇政府正常运转和事关乡镇经济社会事业发展的支出。乡镇支出基数要按照量财办事的原则核定，人员经费、公用经费要严格按编制核定，超编人员不得供给经费。乡镇“双减”中明确清退的原由财政供给经费的人员开支，在核定支出基数时应予扣除。
乡镇收支基数核定后，收入大于支出的，乡镇可对县（市）定额上解；支出大于收入的，县（市）对乡镇要定额补助。县（市）对乡镇体制基数确定后，不得在体制以外强行集中乡镇财政预算内外财力。实行农村税费改革后，各地可按照乡镇财力变化情况，重新调整乡镇收支基数。
二、调整农村中小学教师工资发放办法，实行县（市）代乡镇专户管理
为保证乡镇教师工资及时发放，从明年１月ｌ日，原则上各县（市）财政要在县级国库代乡镇统一设立“教师工资专户”，分乡镇核算。县（市）财政按照各乡镇编制内中小学公办教师实有人数和１９９９年各乡镇教师工资实际发放水平，核定代发乡镇教师工资总额及分月划拨数额，并通知各乡镇政府和国库。各乡镇每月组织的一般预算收人和预留税收返还收入，要首先划入县（市）代乡镇设立的“教师工资专户”。未设立乡镇国库的，由县（市）国库代为划转。乡镇划入教师工资专户资金达到县（市）财政核定的划拨数额后方可安排其他支出。乡镇划入专户的一般预算收入和预留税收返还收入达不到县（市）财政核定的划拨数额的，可将农村教育附加收入、乡镇统筹收入及其他预算外收入划入专户。因收入季节性原因，乡镇财政资金不能足额划入专户的，可申请县（市）财政暂借部分现金划入专户，周转使用，并及时归还。省、市对县（市）的转移支付资金，优先用于教师工资发放，由县（市）财政直接划入代各乡镇设立的“教师工资专户”。县（市）财政分月将专户资金按期拨付县（市）教育主管部门，由教育部门按照核定的各乡镇教师数和工资标准，分月拨付所属学校。县（市）对乡镇代管的年教师工资总额，原则上实行一年一定的办法。
实行教师工资由县（市）代乡镇专户管理，不改变县、乡财权、事权划分原则和“分灶吃饭”的财政体制。现行乡镇教师人事管理体制、学校建设、公用经费及其他事业发展支出仍由乡镇财政负担。各县（市）教师工资发放办法，必须经所在市人民政府审核批准。
为确保调整教师工资发放办法的顺利进行，防止借教师工资由县（市）代管之机突击进人，教育部门要认真负责，严格把关，按照国家有关规定对学校教职工定编定岗，做好教师超编乡镇的人员调剂工作，合理利用教师资源。要严格按照２０００年９月底在编、在岗、工资在册人员，确定由县（市）代乡镇管理的教师人数，建立编内教师工资档案，核定工资总额。要做好现有临时代课教师、计划外民师和其他非在编聘用人员的清退工作，防止一边实行在编教师工资由县（市）代管，一边又增加临时人员，增加乡镇财政负担。
各县（市）政府要切实加强对“教师工资专户”资金使用的监督管理，确保专户资金专款专用。专户资金只能用于财政供给的编制内公办教师工资的发放。财政部门在拨付资金时，须在拨款凭证资金用途栏注明“教师工资”字样，严禁超范围、超标准发放不属于财政负担的津贴、补贴。任何单位和个人不得以任何理由改变“教师工资专户”资金用途。审计部门要加强对专户资金使用情况的审计检查，凡挪用“教师工资专户”资金的，除限期纠正外，要移交监察部门追究有关人员的责任。
三、加强县、乡财政管理，从严控制支出
各县、乡政府要把加强财政管理作为克服财政困难的重要手段，切实采取措施，严肃财经纪律，堵塞各种漏洞，减少资金浪费。收入预算要实事求是，收入增长要与经济增长相适应，严禁搞虚收空转。各地不得对县、乡党政干部实行财政收入一票否决、黄牌警告等违背经济发展规律的做法。支出安排要坚持量入为出，不得超出财力可能安排支出预算。
按照《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发［１９９６］２９号）和《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》要求，各级要加大财政预算编制改革力度，从２００１年起，各县（市）、乡镇要全部实行综合财政收支预算，将所有预算内外资金统一纳入综合财政预算管理．统筹安排使用。要按照建立公共财政的要求，加强支出管理，调整支出结构，保证公共支出。预算安排必须坚持“一要吃饭，二要建设”的原则，首先保证行政事业人员工资的发放和政府机关的正常运转。要加强对会议费、接待费、电话费的管理，增加财务开支透明度，实行财务支出会审、会签制度，堵塞支出漏洞，提高资金使用效益。凡人员经费和政府机关正常运转所需经费没有保证的，不得安排其他支出项目。凡有拖欠干部教师工资的县（市）、乡镇，财政部门不得安排购置小汽车、新建和装修办公楼、出访考察、庆典等经费开支。要大力清理超编人员，压缩机构和编制，为乡镇财政减负创造条件。
四、分类处置乡镇政府债务
要认真做好乡镇政府债务的清理落实工作。各县（市）要组织财政、审计、监察等部门人员组成清查小组，认真清理乡镇政府２０００年７月底以前历年累计形成的债务，澄清债务底数，分清债务资金来源及用向，甄别债务形成的原因和责任，明确债务承担单位。
依法处置乡镇政府兴办乡镇企业形成的债务。乡镇政府借款用于发展乡镇企业形成的债务，企业仍正常经营的，要办理债务划转手续，由企业承担债务清偿责任。乡镇政府为乡镇企业担保形成的债务，凡能用债务人的财产抵押担保的，要更换担保。乡镇政府借款用于兴办公益性事业形成的债务，由乡镇政府制定计划，分期偿还。乡镇政府借用上级财政的信用资金，要认真清理偿还，确实无法收回的，按有关规定报经批准，作为呆帐核销。乡镇政府的各类借款利息，凡超出国家同期法定贷款利率的，按同期国家法定利率计息。
对未经合法授权，采用不正当手段，以乡镇政府名义向金融机构、其他单位和个人借款，用于个人盈利性经营活动形成的债务，要从乡镇政府债务中剔除，由有关责任人承担还款责任。
严格控制增加新的债务。乡镇政府债务要严格控制在国债转贷资金、国外政府间贷款等国家政策允许的范围之内，债务规模不得超出自身还款能力。今后乡镇政府不得再为企业或其他组织、个人提供贷（借）款担保。县（市）以上政府主管部门安排的建设项目，凡需要乡镇财政提供配套资金的，由安排项目的同级财政负担，不得要求乡镇财政配套。乡镇政府不得超越自身财力，举债搞达标升级建设。
五、建立健全财政转移支付制度，提高县、乡财政保障能力
在省财政继续加大对县（市）转移支付力度的同时，各省辖市也必须按照分税制体制要求，安排一定数额资金，建立对县（市）的财政转移支付制度。省、市转移支付资金首先用于解决工资发放。凡事受省转移支付补助的县（市），教师工资必须实行县（市）代乡镇专户管理。凡工资不能及时发放的地方，省财政在安排转移支付和财力补助时，不安排除工资发放以外的其他支出项目。要加强现金调度，确保工资发放。
六、加强县、乡财源建设
解决县、乡财政问题，最根本的是发展经济，加强财源建设，壮大财源基础，增强收入增长的后劲。县、乡政府指导经济工作的重点要放到提供条件、创造环境上，按市场经济规律发展经济。要加快县、乡工业的结构调整力度，支持现有企业技术改造，实现技术进步，增强市场适应能力。要大力发展个体私营经济，鼓励个体私营大户扩大投资，发展龙头产业。要充分利用农业资源优势，围绕农副产品加工，有计划、有步骤地开发一批拳头产品，拉长产业链条，增加产品附加值，实现资源优势向经济优势、经济优势向财政优势的转化。要搞好各类农业示范园区建设，引导农民调整产业结构，发展高效农业。加快小城镇建设，充分发挥小城镇的聚集效应。省、市财政要加大对困难县、乡的扶持力度，对能够增加农民收入和农业税收的种养项目、小城镇建设中有收益的公用设施项目和其他具有牵动性的财源建设项目，要予以重点扶持。
加强县、乡财政建设是一项系统工程，涉及县、乡政府职能转变和县、乡财政改革等各个方面。县、乡政府要积极主动地推进机构改革，切实转变政府职能，因地制宜，大力发展经济。各级、各有关方面要加强对财政工作的领导，不断探索县、乡财政改革和发展的新路子，努力实现县、乡财政经济和各项事业的协调发展。
二○○○年九月二十五日
