发布文号: 浙政发[2001]10号
为加快推进城镇医药卫生体制改革，保证城镇职工基本医疗保险制度改革的顺利进行，根据《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》(中发(1997)3号)和《国务院办公厅转发国务院体改办等部门关于城镇医药卫生体制改革指导意见的通知》(国办发(2000)16号)精神，制定本意见，请各地和各有关部门结合实际，认真贯彻实施。
一、城镇医药卫生体制改革的主要目标和基本原则
城镇医药卫生体制改革的主要目标是：建立适应社会主义市场经济要求的城镇医药卫生体制，促进医药卫生事业良性发展，让群众享有价格合理、质量优良的医疗服务，提高人民健康水平。
城镇医药卫生体制改革的基本原则是：着眼于更好地满足广大群众的基本医疗需求；着眼于打破垄断体制，形成公平、有序的竞争机制；着眼于增强医疗机构的生机和活力，优化卫生资源配置，坚持改革与发展相结合，统筹安排，大胆创新，确保城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品生产流通体制改革的顺利推进。
二、实行医疗机构分类管理制度
将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理。非营利性医疗机构是指为社会公众利益服务而设立和运营的医疗机构。非营利性医疗机构以提供基本医疗服务为主，其收入用于弥补医疗服务成本，实际运营中的收支结余只能用于自身发展。政府举办的非营利性医疗机构还承担政府交办的其他任务。非营利性医疗机构在医疗服务体制中占主体和主导地位。营利性医疗机构是指医疗服务所得收益可用于投资者经济回报的医疗机构。营利性医疗机构根据市场需求自主确定医疗服务项目。政府不举办营利性医疗机构。
对两类医疗机构实行不同的财政、税收和价格政策。非营利性医疗机构执行政府规定的医疗服务项目指导价，按国家规定享受相应的税收优惠政策，其业务用房建设减免城市建设配套费等费用。政府举办的非营利性医疗机构享受同级政府给予的财政补助，其业务用房建设用地实行行政划拨。营利性医疗机构医疗服务项目价格放开，完全由市场调节，依法自主经营，照章纳税。营利性医疗机构取得的收入直接用于改善自身医疗卫生条件的，可按国家规定享受有关税收优惠政策。
三、深化公立医疗机构改革
扩大公立医疗机构的运营自主权。积极探索医院管理委员会、理事会、首席医生负责制等管理形式，完善院长负责制等，使公立医疗机构真正成为自主管理的法人实体。
大力推进公立医疗机构人事、劳动制度改革。按照精简、效能的原则定编定岗，公开岗位标准，实行双向选择。采取公开竞争、择优聘任为主的多种方式任用医疗院长，对卫生管理、专业技术人员实行聘任制，对工勤人员实行劳动合同制。探索医生职业自由制度，目前在杭州、宁波、温州等大城市正高职称的医生中先行试点。
加快公立医疗机构分配制度改革，扩大公立医疗机构分配自主权。公立医疗机构要根据按岗定酬、按任务定酬、按业绩定酬的精神，自主确定工资分配办法，并建立科学的业绩评估和奖励制度。研究探索技术、管理等生产要素参与分配的方法和途径。拉开收入差距，向着急岗位和优秀人才倾斜。试行主要负责人年薪制。在公立医疗机构实行基本养老、医疗和失业保险制度。
改革就医管理制度，保障广大群众对医疗服务的选择权。让患者自主选择医院，自主选择医生，自主选择药店，将竞争机制引入到医疗机构内部各个环节。患者选择的结果，作为医院考核和医务人员岗位竞争和分配的重要依据。
健全和完善医疗服务管理制度，加强医疗质量监控，做到合理检查、合理治疗、合理用药。医疗机构要向社会公布重要的规章制度和医疗绩效评价指标，切实增加透明度。
推行医疗机构后勤服务社会化改革。凡社会能有效提供的后勤保障，都应逐步交由社会去办。有条件的医疗机构要分离后勤服务部门，使其成为面向社会的独立经济实体；也可通过医疗机构之间的联合，组建社会化的后勤服务实体。
鼓励公立医疗机构之间以技术、资金、管理等为纽带，实行多种形式的合作和联合，也可组建新的医疗服务机构。
四、引导社会力量参与发展医疗卫生事业
坚持以公有制为主体，多种所有制形式共同发展的方针，鼓励社会资本以多种形式独立举办医疗机构及其他医疗卫生事业；选择部分公立医疗机构积极稳妥地进行产权制度改革，鼓励法人、自然人以购买、参股等方式参与改组。产权原则上按'谁出资，谁所有'界定。
实行产权制度改革的公立医疗机构，凡符合区域卫生规划，主要提供基本医疗服务，执行政府规定的医疗服务项目指导价，所获收益主要用于改善医疗卫生服务条件的，可定为非营利性医疗机构。
社会资本独立举办的医疗机构原则上按营利性医疗机构进行管理，其中确定符合相关条件的，也可选择少数定为非营利性医疗机构。
符合条件的营利性医疗机构，允许列为基本医疗保险定点医院。
五、将药品招标采购差价让利于患者
积极试行和推广药品集中招标采购。药品招标采购必须按照《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国合同法》等法律和法规规定进行。医疗机构是药品招标采购的行为主体。具有编制招标文件和组织评标能力的医疗机构可以自行组织或由数家医疗机构联合组织招标采购，也可委托具有资质的代理机构招标采购。招标采购的有关文件必须明确购销双方的权利和义务，对无故不履行合同的要采取有效的制约措施。
各级卫生、价格、经贸、药品监管等有关部门要加强对药品招标采购工作的监督和管理。价格主管部门要根据国家有关政策，分步下调药品零售价格，将招标采购药品降价后产生的价差(指政府定价药品的规定零售价格或市场调节价药品的实际零售价格与中标价格之差)大部分让利于患者。鼓励和支持医疗机构自行将招标药品差价大部分让利于患者，以增强医疗服务的竞争力。
六、实行医药分开核算分别管理
非营利性医疗机构实行药品收支两条线管理。对医疗和药品收支进行分开核算，药品收支结余全部上缴同级卫生行政部门，纳入财政专户。尚未纳入地方卫生行政部门管理的其他非营利性医疗机构，对社会开放部分的药品收支结余，也应参照上述规定执行。
对集中的药品收支结余应专款专用，全部用于卫生事业，各级财政和卫生行政部门不得截留或挪作他用，不得抵扣或减少预算拨款。返还医院的资金，在合理确定成本开支范围的基础上，首先保证弥补医疗成本的需要，由各级卫生和财政部门根据不同医院的实际情况，核定具体比例或额度。核定的办法必须规范，提高透明度。药品收支结余的剩余部分，由卫生和财政部门统筹安排，主要用于医院发展建设和社区卫生服务、预防保健等；其中用于社区卫生服务和预防保健的资金，按不超过收支结余弥补医疗成本后剩余部分的10％提取。中医医院和精神病、传染病等专科医院在返还时给予适当照顾。
建立和健全药品收支两条线管理的监督机制。卫生行政部门要加强对非营利性医疗机构成本核算管理的监督检查，同时公开药品收支结余上缴和返还情况，接受医疗机构和有关部门的监督。审计和财政部门要建立对药品收支两条线管理的财务监督制度。
社区卫生服务机构、门诊部及个体诊所除可经销由省级卫生、药品监督管理部门审定的常用药和急救用药外，不得从事药品购销活动。
七、规范财政补助范围和方式
按照公共财政的要求，政府对卫生事业的投入应与经济发展水平相适应。各级政府对卫生事业投入的增长应不低于当地当年财政支出增长的幅度，卫生事业投入占同级财政支出的比例要逐年有所提高，有条件的市县要逐步达到占同级财政支出比例的5％以上。对卫生事业发展薄弱地区和薄弱领域，给予专项扶持。
各级卫生行政部门及卫生监督执法机构经费和疾病控制、妇幼保健等公共卫生机构(包括血站)向社会提供公共卫生服务所需经费，由同级财政安排。政府举办的县及县以上非营利性医疗机构以定项补助为主；承担基本医疗服务和预防保健任务的社区卫生服务机构等基层医疗机构以定额补助为主。中医医院和精神病院、传染病等专科医院在安排补助时给予适当照顾。
有条件的市县应建立公共医疗救助金，用于补助医疗机构因承担各种突发性事件所造成的无支付渠道的医药费用，对无支付能力及无主病人实行人道主义救助所发生的医疗欠费等。
未经收费权限部门批准，任何地方、部门和单位不得以任何名目和形式向医疗卫生机构收取或变相收取各种费用。
八、完善药品和医疗服务价格管理办法
加强对药品价格的有效调控与管理，完善价格管理机制。药品价格实行政府定价和市场调节价。逐步减少政府定价的种类、数量，进一步扩大市场调节价的范围。实行药品价格明码标价制度、药品价格监测和备案公示制度。政府定价的药品，由价格主管部门制定最高零售价，并根据市场情况及时进行调整，降低'虚高'价格。药品零售单位、医疗机构在不突破政府制定的最高零售价的前提下，自主确定实际销售价格。实行市场调节价的药品，生产企业制定的零售价格必须报省价格主管部门备案，并由省价格主管部门向社会公示。加强对药品市场价格的监督与检查，切实维护患者利益。
改革医疗服务价格管理形式。医疗服务价格实行政府指导价和市场调节价，取消政府定价。适当拉开不同级别医疗机构的医疗服务价格档次。主要医疗服务项目的政府指导价由省制定和调整，其他医疗服务项目的政府指导价，由各市制定和调整。为体现医务人员的技术劳务价值，调整不合理的医疗服务价格。近期要对护理费、手术费、中医技术劳务收费等进行调整，同时降低部分过高的大型医疗设备检查、检验收费标准，放宽非营利性医疗机构特需医疗服务项目的指导价。
九、推进药品生产流通体制改革
打破地区、行业和所有制界限，逐步形成与国际接轨、统一的医药大流通、大市场的新格局。打破国有资本对药品流通领域的垄断，鼓励法人、自然人参与国有药品流通企业的产权制度改革，实行规范的公司制改造。鼓励药品流通企业以资本为纽带，实行多种方式的联合和产权重组。鼓励药品生产企业采用直销等形式进入药品流通市场。积极发展代理、配送、连锁经营、电子商务等现代营销方式，降低流通成本。药品生产流通企业设立分支机构或发展零售药店，其所有制形式、经营管理方式和所在地区的选择，由企业自主决定，依法设立。
十、加强药品监督管理
按照政企分开、药品监管职能与行业管理职能分开的原则，健全药品监督管理体制。药品监管等部门要依法加强对药品研制、生产、流通、使用全过程的监督。严格药品生产和经营的市场准入和退出制度。严格实行药品生产许可证制度，控制新增生产能力，推行《药品生产质量管理规范》，淘汰不合格的药品生产企业。
加强《药品经营质量管理规范》的实施监督，严格核发药品经营企业许可证和医疗器械经营企业许可证。改革药品抽验机制，建立药品质量公报制度。取缔药品集贸市场，严禁打击制售假劣药品和医疗器械以及无证生产、经营药品和医疗器械等违法行为。
十一、调整优化卫生资源配置
各市人民政府要根据省卫生资源配置标准，负责制定并组织实施本行政区域的卫生规划。按照优势互补、资源共享、方便群众、促进发展的原则，打破行政隶属关系的界限，对卫生资源进行调整和重组，加快建立综合医院、专科医院与社区卫生服务机构合理分工、双向转诊制度，形成'小病在社区，大病进医院'的医疗服务新格局，满足不同患者、不同疾病对医疗服务的不同需求。
各级政府要从实际需要出发，合理确定政府举办医疗机构的规模和数量，集中力量办好公共卫生机构和一些具有较高医疗技术水平的医疗机构。把政府宏观调控与市场配置资源有机结合起来，通过有序竞争，逐步优化医疗卫生资源配置。位于城市的企业医院要逐步从企业中剥离出来，采取多种方式纳入城镇医疗服务体系。鼓励和引导卫生技术人员向基层、社区和医疗服务资源薄弱的地区流动。实行城镇卫技人员晋升中、高级职称前必须到基层和农村服务一定时间的制度。
大力发展社区卫生服务，将其纳入当地经济社会发展计划和区域卫生规划，把社区卫生服务纳入社区建设和服务功能范围。鼓励各方面力量兴办社区卫生服务机构。城镇社区卫生服务机构定为非营利性医疗机构，并可列为基本医疗保险定点医院。
坚持预防为主的方针，建立和健全综合性预防保健体系，负责公共卫生、疾病预防、控制和保健领域的业务技术指导任务，并提供技术咨询和调查处理传染病流行、中毒等公共卫生突发事件。
十二、实行卫生工作全行业管理
卫生行政管理部门要切实转变职能，推进政事分开。要综合运用法律、经济、行政等手段，将不同行政隶属关系和所有制性质的医疗卫生机构纳入区域卫生规划，实行卫生工作全行业管理。理顺和完善卫生监督体制，强化卫生监督综合执法。建立和完善医疗机构、从业人员、医疗技术应用等医疗服务要素的准入制度。切实加强对卫生技术人员的执业资格管理，禁止各种非法行医；加强并完善大型医疗设备配置管理。
各级工商、卫生、药品监督部门要加强医药广告管理，依法清理整顿虚假医药广告。各种媒体要按照有关部门核准的内容刊发医药广告。
十三、加强对城镇医药卫生体制改革的组织领导
城镇医药卫生体制改革关系到基本医疗保险制度改革的实施，关系到广大人民群众健康水平的提高，关系到医药卫生事业的发展，涉及多方面的利益调整，是一项十分重要而又复杂的工作。各级政府要统一思想，高度重视，切实加强对这项改革工作的领导。要根据本意见以及省有关部门制定的配套文件，从本地区实际出发，同步开展城镇职工基本医疗保险制度、医疗卫生体制和药品生产流通体制三项改革，精心组织，稳步实施。政府各有关职能部门要密切配合，加强指导，力争在二三年内，初步建立起适应社会主义市场经济要求和本省经济社会发展特点的城镇医药卫生体制和服务体系。
浙江省人民政府
二00一年三月五日
