发布文号: 佛府［2001］013号
各市、区人民政府，市属有关单位：
现将《佛山市医疗卫生体制改革方案》印发给你们，请认真贯彻实施。
医疗卫生体制改革涉及面广，关系人民群众的切身利益，各地、各单位要以积极、稳妥、过细的态度贯彻落实。具体各项改革的实施请市卫生局根据先急后缓的原则，做出专题方案，专门研究后再逐步推进。
佛山市人民政府
二○○一年一月廿三日
佛山市医疗卫生体制改革方案
为确保我市医疗卫生体制改革积极稳妥健康发展，构建适应社会主义市场经济体制的医疗卫生服务新体系、新体制、新机制、新制度，力争在2006年率先基本实现卫生事业现代化，根据《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》(中发[1997]3号，下称《决定》)和《国务院办公厅转发国务院体改办等部门关于城镇医药卫生体制改革指导意见》(国办发[2000]16号，下称《指导意见》)及其有关配套文件精神，结合我市实际情况，制定本方案。
一、指导思想与改革目标
以邓小平建设有中国特色社会主义理论为指导，以社会主义市场经济体制为导向，以建立城镇职工基本医疗保险制度为核心，以保护和促进人民健康为目的，以率先基本实现现代化为总任务总目标，坚持党的基本路线和卫生工作方针政策，贯彻落实江总书记“三个代表“重要思想，深化卫生体制改革，推进卫生事业发展，建立具有中国特色的卫生服务、医疗保障、卫生监督执法体系。加强卫生事业宏观调控和管理，增强卫生事业的生机和活力，提高卫生服务的质量和效率，用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务，努力满足广大人民群众基本医疗服务的需要，更好地为人民健康服务，为社会主义现代化服务。到2006年，全市居民健康主要指标达到或接近世界中等发达国家的平均水平，基本实现卫生事业现代化。
二、改革内容与基本原则
(一)改革卫生管理体制，实行卫生工作全行业管理
转变卫生行政部门职能，实行政事分开，依法行政，加强卫生监督管理。打破医疗机构的行政隶属关系和所有制界限，按照属地管理的原则，制定和实施区域卫生规划，逐步实现卫生工作全行业管理。运用法律、行政、经济等手段，加强卫生事业的宏观调控和管理。坚持依法行政、依法监督、依法执法，禁止非法行医。建立和完善医疗机构、医护人员、医疗技术项目、大型医疗设备配置等服务要素的准入制度。
制定和严格执行医疗服务技术规范和规章制度，加强对医疗卫生服务行为的监督和管理。理顺和完善卫生监督体制，依法行使卫生行政监督职责，加强面向社会的公共卫生服务，努力满足广大人民群众对医疗卫生服务的要求。
(二)实行医疗机构分类管理制度
国家将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理。根据国家制定的界定标准和医疗机构自愿选择与政府核定相结合的原则，审定医疗机构的性质。依据医疗机构的性质、社会功能及其承担的任务，制定和实施不同的财政补助、价格和税收政策。
非营利性医疗机构是指为社会公众利益服务而设立和运营的医疗机构，不以营利为目的，其收入用于弥补医疗服务成本，实际运营中的收支结余只能用于自身的发展。政府举办的非营利性医疗机构享受政府给予的财政补助，执行政府规定的财政政策、医疗服务指导价格，享受相应的税收优惠政策。
营利性医疗机构是指医疗服务所得收益可用于投资者经济回报的医疗机构。政府不予经费补助，医疗服务价格放开，依法自主经营，照章纳税。
医疗机构分类管理必须坚持以非营利性医院为主体并占主导地位的原则。根据我市医疗机构的实际情况，非营利性医疗机构约占全市医疗机构总数的75%。充分发挥我市医疗资源的优势，积极研究和探索建立具有佛山特色的医疗产业化性质的营利性医疗机构。
各级政府不举办营利性医疗机构。营利性医疗机构不列为城镇职工基本医疗保险约定医院。
我市医疗机构分类管理工作大体分两步组织实施：
第一步：在2001年第一季度前，按中央的界定原则和标准，将全市所有医疗机构划分为非营利性和营利性两类。各级政府和集体举办的医疗机构(含对内服务的企事业单位医务室和农村卫生站)一般定为非营利性医疗机构；私营医疗机构、中外合资合作和股份制医疗机构、企事业单位和部门、社团、部队举办的对外服务的医疗机构以及其他医疗机构原则上定为营利性医疗机构。依照规定程序审定的非营利性和营利性医疗机构名称，通过媒体向市民公布。
第二步：在完成医疗机构分类管理第一步工作后，根据《佛山市区域卫生规划》、《佛山市医疗机构设置规划》和医疗机构的意愿及实际情况，认真研究实施具有医疗产业化性质的营利性医疗机构的设置，进一步调整医疗机构的性质。
(三)加强卫生资源的合理配置和宏观调控
制定和实施《佛山市区域卫生规划》、《佛山市医疗机构设置规划》和《医院发展规划》，调整卫生资源的现量，控制卫生资源的增量，盘活卫生资源的总量。
根据我市社会经济的发展水平、人民群众的医疗卫生保健服务需求、医疗卫生服务利用情况和我市卫生事业发展总体规划，调整现有医疗卫生机构的结构、功能、规模、布局和技术人员的流向，打破行政隶属关系和所有制界限，组织实施卫生工作全行业管理。
严格审批新的医疗机构和大型医疗设备配置以及人员编配，大力培养学科带头人和专业技术人才，努力提高卫生队伍素质，鼓励人才合理流动，提高卫生人力、财力、物力、技术、信息等卫生资源的使用效率，避免低水平重复建设和卫生资源的浪费。
(四)建立医疗卫生服务新体系
根据我市三级医疗体制的实际情况及《区域卫生规划》和《医疗机构设置规划》，有计划、有步骤地将城市一、二级医院合并或联合，组建以二级医院为临床医疗中心、一级医院为社区卫生服务中心新的医疗卫生服务网络，并与三级医院、专科医院构成分工合理的医疗卫生服务新体系。根据居民对医疗服务需求的实际情况，有计划地设立便民廉价医疗服务机构，为低收入群众提供质优价廉的基本医疗服务。建立规范的社区--医院间的双向转诊制度，健全和完善“小病在社区、大病在医院“的基本医疗服务新体制、新机制。
社区卫生服务组织主要从事预防、保健、健康教育、计划生育技术服务和常见病、多发病以及诊断明确的慢性病的治疗和康复。综合医院、专科医院主要从事疾病诊治。大型医院主要从事危急重症、疑难病的诊断治疗，并开展临床医学科研和医学人才培训工作。
研究制定社区卫生服务的支持系统和配套政策，培养全科医生，提高社区卫生队伍素质，改善社区卫生服务机构的工作条件。大力推进镇村医疗机构一体化管理，提高农村卫生机构的服务质量和效率，保障广大农民的身体健康。有计划、有步骤地将城市企事业医疗机构逐步移交政府卫生行政部门统筹管理，纳入城市医疗服务体系。社区卫生服务组织和农村卫生机构实行标准化管理，防止和禁止乱办医。各级政府对卫生事业负有重要责任，制定规范的社区卫生服务启动资金和财政定额补助办法。社区卫生服务纳入社会医疗保险范畴。
(五)推进卫生监督体制和防保体制改革
根据依法行政、政事分开、综合管理、总体规划、分步进行、逐步到位的原则，合理划分和明确卫生监督与卫生技术服务职责，理顺卫生监督体制，建立政事分开、统一执法、办事高效、运转协调、行为规范的卫生监督执法新体制，促进卫生监督和预防保健事业的发展。
根据卫生部《关于卫生监督体制改革的意见》和省人民政府有关卫生监督体制和防保机构改革的文件精神，将佛山市卫生防疫站和城区、石湾区卫生防疫站以及其他卫生行政监督执法职能集中归并，组建佛山市卫生监督所。卫生监督所承担面向社会的综合卫生监督执法任务，为市卫生行政部门所属的副处级卫生事业单位，是本辖区内行使卫生综合监督执法职责的执行机构。卫生监督所所需经费参照国家行政机关的现行办法，由市财政全额预算拨款，卫生监督执法专项经费由市财政予以保证，罚没收入实行收支两条线管理。
市、区卫生防疫机构的卫生监督执法职能划转到卫生监督所后，撤销市卫生防疫站和城区、石湾区卫生防疫站建制，将原市、区两级卫生防疫机构的疾病预防控制和卫生检验职能归并，成立佛山市疾病预防控制中心，加挂佛山市卫生检验中心牌子。市疾病预防控制中心承担全市相关疾病的预防控制和卫生检验任务，实行防治结合、无偿与有偿服务相结合。市疾控中心为市卫生行政部门所属的副处级卫生事业单位，是本辖区内行使疾病预防控制和卫生检验任务的卫生机构，其所需经费由市财政全额预算拨款；并根据提供公共卫生服务的数量、质量和重大疾病的防治需要，给予专项经费补助；其业务收入实行收支两条线管理。
县级市卫生监督体制和防保机构的改革按《广东省市、县卫生监督体制改革的实施意见》和参照上述办法，结合本地实际自行制定卫生监督体制和防保体制改革方案，在2001年上半年完成县级卫生监督体制和防保体制改革。
市、县级市卫生监督执法和疾控机构的人员编制和级别参照省、市的做法核定。
(六)改革医院运行机制
公立医疗机构引入竞争机制，扩大运营自主权，实行自主管理，建立健全奖惩激励机制和监督约束机制，逐步建立责权明晰、有责任、有激励、有约束、有竞争、富有生机和活力的医疗机构内部运营机制。
取消医院行政级别。按照聘任条件，实行院长公开竞争、择优聘任和任期目标责任制。改革医院人事管理制度，实行竞争上岗、双向选择、逐级聘用、考核奖惩和人事管理委托制。建立以岗位责任制为核心的各项规章制度，严格执行医疗技术服务标准，规范医疗行为，保证医疗服务质量。
坚持以病人为中心，提供优质服务，改善医患关系。尊重病人的选择权、知情权、隐私权，实行病人选择医院、选择医生、选择药房，促进医疗机构内部公平、有序的竞争。
加强医院的经营管理，实行成本核算，降低成本，提高效率，建立低成本、高效率运行的经营机制，充分利用卫生人力、物力、财力、技术、信息等资源。根据医疗机构设置规划和医院发展的需要，医院可以引入社会资金，适度负债经营，改善医疗条件，提高竞争能力。推进医院后勤服务社会化，精减冗员，转岗分流，减轻医院负担。
在执行医院财务制度、会计制度、岗位责任制度和工资政策的基础上，改革医疗机构内部核算和分配办法，实行院科两级核算和按劳计酬、优质优酬、按服务要素分配的制度，拉开员工收入的差距。有条件的单位可以探索试行年薪制。
继续开展以病人为中心、创优质服务和创建文明医院活动，加强医院质量管理、行业作风建设和职业道德建设，防止和减少医疗纠纷，提高和维护医院的良好信誉。
(七)改革医院药品管理制度
实行医疗、药品费用总量控制、结构调整和医药收支分开核算、分别管理制度，控制药品收入占业务收入的比重，药品收入比重不得超过控制标准。
实行医院药品收支结余两条线管理，药品收支结余全部上缴卫生行政部门，建立财政专帐管理。医院药品收支结余的上交款，由卫生行政部门统一收缴、统一核拨和统一管理。药品收支结余资金全部用于卫生事业，任何部门不得以任何理由截留或挪作他用，不得抵顶和减少预算拨款，卫生、财政部门应按规定及时返还。
实行药品集中招标采购制度。设立佛山市药品招标采购监督机构和药品招标采购管理中心，坚持医院是药品招标采购的主体和药品招标采购公开、公平、竞争的原则，切实保证药品质量，降低药品价格，整治不正之风。药品采购的降价部分要让利给老百姓，使群众受惠。
(八)改革卫生事业经费补助办法
各级政府和财政部门按照《决定》、《指导意见》和配套文件的政策，落实卫生事业经费补助政策，加大卫生事业的资金投入。卫生经费要随着当地经济发展水平不断增加，增加幅度原则上不低于财政支出的增长幅度。
卫生行政、卫生监督执法机构所需经费由财政预算安排；疾病控制、妇幼保健机构向社会提供公共卫生服务所需经费由财政预算安排；重大疾病、公共卫生经费实行专项补助；政府举办的非营利性医院实行定项补助为主，社区卫生服务机构以定额补助为主，由政府财政安排。纳入收支两条线管理的经费，按照政策及时返还。
(九)改革医疗服务价格和药品价格
改革医疗服务价格和药品价格旨在促进竞争，降低成本，减轻医药费用负担。医疗服务价格实行政府指导价和市场调节价，取消政府定价。非营利性医疗机构提供的医疗服务实行政府指导价，按照基准价并在其浮动范围内确定本单位的实际医疗服务价格。营利性医疗机构实行市场调节价，根据实际服务成本和市场供求情况自主定价。
引入竞争机制，实行优质优价。国家统一规范医疗服务价格项目，医疗服务指导价格由省、市物价部门会同同级卫生行政部门制定和调整。医疗机构设立的特需服务和病人选择医生的非基本医疗服务项目的点名费由医院自主定价，报同级卫生行政部门备案。
卫生行政部门要主动配合物价部门尽快调整医疗服务价格，体现医务人员的技术劳务和风险价值。切实解决好在降低药品价格的同时，按政策提高技术劳务价格。
改革药品价格管理，实行政府定价和市场调节价两种管理形式。政府定价的药品由国家计委和省物价局按分工管理权限制定最高零售价格；市场调节价的药品由生产企业自主制定零售价格。医疗机构在不超过政府和生产企业制定的零售价格的前提下，按中标价顺加20%的规定制定实际销售价格。
三、主要对策与保障措施
(一)各级政府要切实加强对卫生改革工作的领导，卫生、财政、税务、物价、人事等有关部门要积极支持卫生改革，加强协作，认真落实国务院和省政府制定的各项政策，并结合我市实际制定具体办法和实施意见，报市政府批准实施。坚持正确的导向，深入细致地做好群众思想政治工作，扎扎实实地推进医疗卫生体制改革。
(二)卫生部门要统一思想，提高认识，顾全大局，积极稳妥地推进医疗卫生体制改革，有计划、有步骤地精心组织改革方案的实施。正确认识和处理好改革、发展、稳定的关系，保持卫生机构改革的平稳过渡，确保医疗卫生体制改革顺利进行。
(三)各级政府要根据卫生事业发展的需要，增加对卫生事业的投入，动员和引入社会资金发展医疗卫生事业，调整医疗收费价格，逐步建立、完善与社会主义市场经济和社会经济体制发展水平相适应的医疗收费价格体系。同时，要通过改革切实降低医疗、药品成本，严格控制医药费用的实际水平，努力减轻政府和群众的经济负担。
(四)加强医疗机构的内涵建设，加强职业道德建设和精神文明建设。切实加强医院综合目标管理责任制与标准化建设，加强重点学科和卫生人才建设，培育专科优势，提高医疗质量和效率；坚持以病人为中心，全心全意为人民服务的宗旨，坚持讲学习、讲政治、讲正气，培养和造就一支医德高尚、技术精湛的医护人员队伍；采取果断措施，坚决纠正行业不正之风，保障卫生改革健康发展。
(五)坚持依法管理、依法决策和民主管理、民主监督，完善和健全民主管理和民主监督机制。加强医疗卫生机构党的建设，建立和完善职代会、院务委员会和各种技术管理委员会组织和职能，使医疗机构真正成为自主管理的法人实体。加强财务审计与监督，加强卫生行政监督管理职能。
(六)各级卫生行政部门和医疗机构要积极支持、参与和配合政府有关部门搞好城镇职工基本医疗保险制度改革和药品生产流通体制改革，确保“三项“改革相互衔接、同步实施、整体推进。要坚持长短结合、实事求是、先易后难、稳步推进和合理高效的原则，深入实际，调查研究，抓点带面，总结经验，全面推进卫生事业的改革与发展。
(七)加强卫生行政机关建设，建立精干、高效、廉洁、具有开拓精神的卫生行政机关和公务员队伍。转变职能，充分发挥卫生行政部门的政策指导、宏观调控、调查研究、信息管理和规划、协调、监督、服务职能。
