发布文号: 威政办发[2006]80号
各市、区人民政府，高技术产业开发区、经济技术开发区管委会，市政府各部门、单位：
市林业局拟订的《威海市林业发展“十一五”规划》已经市政府同意，现予印发，望认真组织实施。
二○○六年十二月二十九日
威海市林业发展“十一五”规划
为全面推进“十一五”期间全市林业生态和产业体系建设，实现林业持续快速健康发展，特制定本规划。
一、“十五”期间林业发展回顾
(一)主要成绩
“十五”期间，全市各级高度重视林业工作，大力开展造林绿化活动，林业事业得到较快发展，逐步形成了“城区园林化、道路林荫化、郊区森林化、庭院花园化”的绿化格局。我市先后获得了“全国造林绿化先进单位”、“全国沿海防护林体系建设先进单位”、“全国林业生态建设先进市”、“全省绿化先进单位”、“全省绿色通道建设先进单位”等荣誉称号。
1.造林绿化成效显著，森林资源总量迅速增加。“十五”期间，全市共完成人工造林面积60万亩，是“九五”期间造林总数的3倍多；有林地面积达到265万亩；森林覆盖率提高到36.8％，比“九五”末增长了8个百分点；活立木总蓄积量由“九五”末的236万立方米增长到278万立方米，增长17.8%；建成国家级森林公园6处、省级森林公园3处、市级森林公园2处；建成各种湿地和野生动植物自然保护区4处，总面积达483平方公里。
2.重点工程快速推进，森林生态和产业体系初具规模。深入实施了封山育林、退耕还林、绿色通道林、沿海防护林、城乡园林“五林工程”。重点山系全部实行长期死封，面积达140万亩；完成退耕还林30万亩，建设绿色通道1600多公里；沿海防护林基干林带基本合拢，大部分镇和一大批村基本构筑起园林绿化大框架；经济林面积达到87万亩，林业育苗面积达到3万亩，以杨树为主的用材林面积达到15万亩。
3.林业管理不断加强，森林资源得到有效保护。先后出台了《封山育林管理规定》、《森林防火管理办法》、《古树名木保护管理办法》等规范性文件；完成了国有林场分类经营改革，将10处国有林场的林木经营管护费用纳入财政预算管理；开展了古树名木普查活动，出版了《威海古树名木》，全市192棵古树名木得到了有效保护；启动国家级、省级生态公益林补偿补助面积近140万亩；全市县级以上森林病虫害保护站全部达到国家标准站要求；县、镇两级都建立了森林管护大队、中队，专职护林员达到1313人；在全省率先使用了森林防火微波监控通讯指挥系统，全市火警火灾起数、过火林地面积、烧死烧伤树木、直接经济损失4项指标分别比“九五”期间下降了47.7%、65.5%、37.3%、45%。
4.全社会的生态意识进一步增强。“十五”期间，全市广大干部群众积极履行公民植树义务，共完成义务植树3000万棵。各有关部门组织开展了“城市庭院绿化”、“青春·绿色·家园”、“村在绿中”、营造“纪念林”等绿化活动，共完成“四旁”植树1500万棵，绿化达标村庄增至500个。
(二)基本做法和经验
一是加强领导。市委、市政府高度重视绿化工作，将其纳入了年度工作计划和中长期规划。 自2003年起，又将各市区、开发区造林绿化和市直部门包山头义务植树列入年终考核，建立了政绩激励和约束机制。“十五”期间，全市各级林业、财政等部门共争取国家、省各类林业无偿资金近亿元，有力地促进了林业的发展。
二是创新创优。“十五”期间，全市绿化工作按照“由政府和部门组织向全社会参与转变，由季节性向常年性转变，由苗木单一、质量偏低向多树种、高档次转变，由重城市轻农村向城乡绿化一体化转变，由重造轻管向造管并重转变”的思路，基本形成了以海岸防风固沙林带、农田林网绿化为主的近海防护林体系，以村旁、路旁、水旁、宅旁绿化为主的镇村绿化体系，以公路、铁路、河流绿化为主的道路绿化体系，以山丘林地、梯田地堰绿化为主的山丘水土保持林、经济林体系，以自然景观为主的风景林体系等“五大体系”。
三是从严把关。一方面，严把林业执法关，先后组织开展了“春蕾行动”、“绿箭行动”和“护绿行动”等一系列林业严打专项整治活动，共查处林业案件150起，清理整治非法占用林地38起，挽回经济损失2000多万元，切实保护了绿化成果。另一方面，严把造林质量关，林业等部门每年都逐山头、逐地块检查造林质量，并进行严格考核。对达不到造林实绩的绿化工程，坚决要求返工或补植。“十五”期间，先后完成了桃威铁路、309国道、成大线、烟威线绿化等一大批精品工程。
四是规范运作。充分发挥市场的作用，通过“谁造林、谁受益”的政策，采取承包、租赁、拍卖等形式，鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资植树造林、绿化养护，全市发展私有林40多万亩。积极搞好政策引导，各级就退耕还林、库区村植树造林和重点干道两侧可视山头及荒山绿化等制定了优惠补助政策，激发了各单位和广大群众造林绿化的积极性。认真做好确权发证工作，切实维护了林农权益。
(三)面临的主要问题
1.森林整体质量不高。在现有森林中，疏林、低产林多，林木生长量低。有些地方的林分，无论是生态效益还是经济效益都比较低下，中幼林抚育、次生林及人工纯林改造任务越来越重。
2.林业基础设施建设比较薄弱。多年来，我市林业基础设施投入欠账较多，林业发展基础薄弱，林业科研、技术推广和林木优良种苗不能适应林业发展要求。危险性森林病虫害时有发生，外来有害生物入侵形势严峻。森林防火长效机制有待健全，专业森林消防队伍建设尚需加强。
3.制约林业发展的体制性障碍尚未从根本上消除。目前，我市林业处于整体转型时期，林业改革处于攻坚阶段，还没有建立起适应市场经济体制的林业宏观调控体制。森林资源产权不清，林业产权制度改革进展不快。林地使用权和森林、林木所有权难以合理流转，适应分类经营原则的资源管理体制亟需完善。林业投资水平、职工队伍状况以及林业管理和经营体制等方面还存在一些问题。
4.林业产业发展滞后。近年来，我市林业产业虽然有了一定的发展，但林业产业的技术含量、知识化程度还比较低，缺乏大规模的知识密集型产业，不能有效带动林业建设的大发展。林产品加工企业规模小、起点低、精深加工少、附加值不高、综合效益差，缺乏具有市场竞争能力的龙头企业和产品品牌。森林旅游、森林食品、林木种苗花卉、野生动物驯养等生态产业刚刚起步，还没有形成产业规模。
5.林业资金投入不足。“十五”期间，我市初步建立了稳定多元化的林业资金投入机制，但与造林绿化的形势和任务相比，与其他行业发展的资金支撑相比，还存在林业投入不足的问题，在一定程度上制约了林业的发展。此外，由于森林经营没有稳定的资金投入，长期巩固工程建设成果缺乏后续政策保证，导致林业职工和林农的收入增长缓慢。
二、“十一五”期间林业发展的指导思想、基本原则和总体目标
(一)指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十六届六中全会精神为指导，以科学发展观统领林业建设，走以大工程带动大发展、以产业化带动现代化的路子，在增加林木覆盖率的同时不断提高绿化品位；积极调整林业结构，全面深化林业改革，坚持科技兴林和依法治林，实现资源增长、林业增效、农民增收，促进人与自然和谐发展。
(二)基本原则
1.广泛动员，全民参与。广泛动员社会各方面的力量，多渠道、多层次、多形式筹集建设资金，形成全社会办林业的良好氛围。
2.生态效益、经济效益与社会效益相统一，生态效益优先。将林业建设与区域经济发展、农业产业结构调整、农民脱贫致富结合起来，统筹兼顾，共同推进。
3.严格保护，积极发展，科学经营，持续利用。严格保护天然林、野生动植物及湿地等典型生态系统，积极发展人工林、林产品精深加工、森林旅游等新兴产业，科学经营森林资源，实现森林木质和非木质资源及生态资源的持续利用。
4.政府主导与市场调节相结合。林业生态体系建设要在国家宏观政策指导下，遵循市场规律，主要依靠市场优化资源配置，实行林业分类经营和管理。
5.尊重自然规律和经济规律，实现城乡林业协调发展。在造林方式上，坚持因地制宜，乔灌草合理配置；在植被恢复方式上，坚持造、封结合。
6.科技兴林。依靠科学技术，全面提高林业建设的科技含量，建立强有力的科技支撑体系。
7.依法治林。不断完善林业法制体系，加大执法力度，加强执法监督。
(三)总体目标
“十一五”期间，全市所有宜林地都得到绿化，林种、树种结构科学，各林种比例趋于合理，实现森林覆盖率和蓄积量双增长。建立起区域绿化为主体，路域、水系绿化为框架，城乡绿化美化相配套，点、线、面相结合的比较完备的林业生态体系。大力发展经济林、林产品加工业、森林旅游业、花卉业，建立起比较发达的林业产业体系。
到“十一五”末，全市林木覆盖总面积达到326万亩，其中成片有林地面积300万亩，林木覆盖率达到40％以上。活立木总蓄积量达到392万立方米。基本建成160万亩生态公益林体系。建成30万亩用材林基地，100万亩水果、干杂果经济林基地，逐步形成两大林业支柱产业。
三、总体布局和建设重点
(一)总体布局
根据地域特点，将全市划分为两大生态功能区：一是滨海丘陵平原区，主要包括沿海各镇(街道办事处)，总面积391.5万亩，占全市国土面积的48%。在该区域内，要加强沿海防护林和风景林带建设，重点保护、建设、完善沿海防护林，形成完整的防护林体系。二是内陆低山丘陵区，总面积423.9万亩，占全市国土面积的52%。在该区域内，要加强天然林的保护，积极推进封山育林，实施退耕还林，发展经济林基地，加速水土保持林和水源涵养林建设。
(二)建设重点
1.生态公益林体系建设。到2010年，生态公益林总面积达到160万亩。
(1)荒山荒滩绿化建设。“十一五”期间，完成宜林荒山荒滩绿化面积9万亩，所有宜林荒山荒滩全部绿化。重点抓好墓地绿化美化，到2007年底，全市17条省级以上道路两侧的墓地和所有经营性公墓全部绿化；到2008年底，全市所有墓地全部绿化，达到生态墓区建设标准。
(2)农田林网建设。适宜林网的农田全部林网化，新增农田林网化面积20万亩。
(3)绿色通道建设。“十一五”期间，全市公路、铁路、河流尚需绿化里程(含期内改扩建及新增路段绿化里程)基本实现绿化，完成通道绿化2200公里，重点是309国道、青威路、烟威路、成龙线、环海路、桃威铁路沿线及母猪河、黄垒河、乳山河等主要河流两岸。
(4)疏林地补植和退耕还林建设。按照落叶树和常绿树相结合，针叶树和阔叶树相结合，绿化、美化、健康化相结合的原则，增加疏林地的绿化密度，提高林分质量；对坡度较大的梯田地，要加大退耕还林力度，提高生态景观效果。其中，环翠区和高区、经区的疏林地补植改造，要按照市政绿化的标准进行，提高绿化品位和档次。建设重点是省级以上道路和两侧可视山头及景区景点所在地周边郁闭度较低的宜林地。
(5)湿地和野生动植物自然保护区建设。以保护、恢复和重建湿地生态系统为重点，逐步建成分布均匀、结构合理、生态功能稳定的湿地体系。积极实施野生动植物拯救工程，恢复自然植被、改善生态环境和野生动植物的栖息状况，使90%以上的国家和省重点保护野生动植物及典型生态系统得到有效保护。到“十一五”末，全市建成国家级自然保护区2处、省级自然保护区2处、市级自然保护区4处。
(6)城乡园林建设。以构建良好的人居环境为目标，重点搞好“绿化示范村镇”建设，结合开展“创绿色家园、建富裕新村”活动，对全市所有镇(街道办事处)驻地和行政村进行绿化美化，全面提升农村绿化美化水平。到2010年底，村庄建成区内平均绿化覆盖率达到30%以上；全市建成1000个绿色小康村、30个绿色小康镇(街道办事处)。
(7)水土流失区生物治理。以米山水库、崮山水库、龙角山水库等大中型水库周边主要饮用水源地的水土保持林建设为重点，采取植树种草等生物措施，营造水土保持林和水源涵养林，有效控制水土流失，全面净化水质。
2.林业产业体系建设
(1)搞好商品用材林基地建设，到2010年全市杨树等丰产林及用材林面积发展到30万亩。
(2)抓好经济林基地建设，重点发展苹果、梨、桃、大樱桃、板栗、柿子、核桃、大枣、无花果、优质茶叶等具有地方特色的名特优稀水果、干杂果经济林，到2010年全市经济林面积发展到100万亩。
(3)全面推进林业商品林发展，每个市区、开发区要因地制宜地兴办2—3个林业示范基地。
(4)积极稳妥地扩大种苗花卉生产面积，建设1个林业种苗花卉示范基地、4个重点林业种苗花卉生产基地，引进和繁育优质林业种苗花卉品种，
(5)加快森林公园及森林旅游建设，到“十一五”末，国家森林公园发展到6个，省级森林公园发展到2个，市级森林公园发展到3个，建设一批县、镇级森林公园，推动森林旅游业发展。
(6)大力发展林产品加工业，通过政策引导，扶持、培育10家林产品加工龙头企业，发展壮大林果加工业、木材加工业等产业，形成布局合理、规模适度、技术设备先进、产品质量高、经营效益好的林产品加工体系。
3.林业社会化服务体系建设
(1)林业科技建设。加强林业科技研究及推广体系建设，抓好林业科技示范基地、林木优良品种示范、名优稀特经济林品种引种示范等工作，加快林业科技产业化进程。开展信息技术的开发应用，建立林业管理信息网络系统。
(2)森林公安建设。完善森林公安“三情”、“四网”信息平台，配齐警用设施和装备。加强森林公安队伍政治思想教育和业务培训，提高森林公安队伍的整体素质和执法水平，增强其预防、侦察、侦破、管理和打击能力，有效地保护森林和野生动植物资源，维护林区稳定。
(3)森林防火建设。构筑生物防火林带，建立森林火险预测预报网，组建森林消防专业队伍，建立市级森林防火物资贮备仓库。进一步完善森林防火指挥中心的功能，加快森林防火指挥现代化建设，森林火灾受害率控制在1‰以内。
(4)森林资源管理。开展林地普查，完成林地利用总体规划和林权证的发放工作。实施林地用途管制，严格征占用林地管理和监督，依法办理征占用林地手续的比例达到90%以上。加大案件查处力度，林木案件处结率达到95%以上。严格控制林木采伐限额，年林木采伐量控制在1.5万立方米以内。
(5)森林病虫害防治。加强森林病虫害检疫、监测、预报和警报体系建设，建立全市森林病虫害情报档案和数据库，及时掌握全市病虫害发生动态，定期发布预报，准确及时地发布警报，搞好林业有害生物防治，林业有害生物成灾率控制在2.2‰以下，无公害防治率达到91%以上。
四、林业改革重点
(一)深化林业产权制度改革。以建立“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务有效”的林业产权制度为目标，稳步推进林业产权制度改革，重点解决产权虚置、经营主体不明确的问题。建立规范的森林、林木和林地使用权流转制度，在明确权属的基础上，鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。积极培育活立木市场，制定规范的森林资源评估办法，发展森林资源资产评估机构，促进林木合理流转，调动经营者投资开发的积极性。
(二)深化国有林场、苗圃管理体制改革。加快国有林场和苗圃改革，生态公益型林场和苗圃要以保护和培育森林资源为主要任务。商品经营型林场和苗圃要全面推行企业化管理，按市场机制运作，自主经营，自负盈亏；在保护和培育森林资源，发挥生态、社会效益的同时，实行灵活多样的经营形式，积极发展多种经营，最大限度地挖掘生产经营潜力，增强发展活力。
(三)实行林业分类经营改革。“十一五”期间，要基本建立起林业分类经营的框架，对国家重点公益林和地方公益林分类区划到位，按照分级负责的事权原则，逐步建立与经济发展水平相适应的森林生态效益补偿制度。要逐步改变现行的造林投入和管理方式，在进一步完善招投标制度、报账制度的同时，积极探索建立按造林绩效对各类造林主体实行统一补贴的政策，开展直接收购各种社会主体营造的公益林的试点。
(四)实行林业综合执法改革。坚持“执法由多头分散向综合集中拓展、监督由注重事后追究向注重事前防范拓展、普法由内向型向外向型拓展”的原则，加大执法力度，完善执法机制，稳步推进林业综合行政执法改革，努力建设规范的林业行政执法体系。按照“政策制定职能与监督处罚职能相对分开，监督处罚职能与技术检验职能相对分开”的要求，整合林业行政执法机构，明确执法职责，规范执法程序，落实执法责任。
(五)努力扩大林业对外开放。充分利用多种渠道，大力引进资金、技术、良种和管理经验，积极引导、支持外商投资造林、兴办林产品加工业，努力扩大林业利用外资规模。积极参与境外森林资源开发、林业工程承包和劳务合作。大力推行林业标准化生产，建立与国际市场相适应的林产品质量标准体系、质量监测检验体系、林业标准化技术推广体系，逐步实行林产品质量认证制度。
五、保障措施
(一)进一步健全稳定多元化的林业资金投入机制。一是完善森林生态效益补偿制度。按照分类经营、分级负责的原则，建立市、市区(开发区)森林生态效益补偿制度，将补偿基金列入同级财政预算，保证经营生态公益林的单位和个人享受森林生态效益补偿。二是拓宽林业融资渠道。各级政府要把林业生态建设资金纳入财政预算，加快建立以政府投入为主体的稳定的资金投入主渠道，保证植树造林、森林防火、森林病虫害防治、森林资源监测、林业行政执法所需经费。三是铁路、交通、建设、水利等主管部门要将新建工程绿化列入工程建设预算，实行同步设计、同步施工、同步验收。四是广泛吸引社会资金，加快建立投资主体多元化、投资渠道和投资方式多样化的稳定的林业经济政策体系，吸引和鼓励更多投资主体参与林业建设。
(二)认真落实“科教兴林”战略。以机制创新为动力、技术创新为途径，实现林业科技水平快速提升，为林业生态建设和产业建设提供强有力的科技支撑。强化科技推广工作，突破林业重点工程建设技术瓶颈。加速科技成果和实用技术的推广应用，大力发展林业科技产业。加强标准、质量和专利工作，提高林业建设的质量和效益。
(三)扶持壮大林业产业。完善各级林业产业管理体制，按照“生态优先”、“生态与产业协调发展”的原则，加快推进生态林与商品林分类改革步伐。在争取国家补偿的前提下，积极探索吸引社会资本进入经营的新机制，大胆放开搞活商品林，实现集约经营。同时，在木材精深加工、森林旅游、苗木花卉、干杂果、森林食品等重点产业中，有计划地选择一批龙头企业给予重点扶持。设立扶持资金，对龙头企业示范基地建设、新产品新技术开发、关键技术和先进设备引进予以补助。
(四)依法保护森林资源。建立健全林业执法机构，充实和稳定林政执法、森林公安、森林植物检疫和种苗质量监督检验等林业专业执法队伍。加大资源管理力度，对林木种苗生产经营、林地征用占用、林木采伐、木材运输经营加工、森林防火、病虫害防治、森林植物检疫、野生动植物管理等林业建设的各个方面实行严格管理，确保森林资源安全。不断增强广大干部群众的防火意识，积极推进森林防火科学化、现代化建设，全面提高森林防火能力。
(五)进一步健全考核激励机制。一要继续强化政府领导的林业发展任期目标责任制和森林防火行政领导负责制，将林业发展业绩与领导干部政绩考核紧密结合起来，并建立干部离任核查机制，克服短期行为。二要继续强化造林绿化考核机制，实行目标管理，严格考核奖惩，并由各级人大监督执行。三要保持林业机构的稳定，强化林业部门的职能，充分发挥基层林业工作站的作用，保持林业工作的连续性。四要结合实际及时制定有效的激励政策，充分调动广大群众发展林业的积极性，推动林业发展再上新水平。
市林业局
二○○六年十二月二十八日
