发布文号: 武政[2007]32号
各区人民政府，市人民政府各部门：
现将《武汉市城乡社会救助体系建设十一五规划》印发给你们，请认真组织实施。
二００七年四月二十五日
武汉市城乡社会救助体系建设十一五规划
社会救助体系，是指在社会主义市场经济体制下，国家和社会为保障困难群众的基本生活，帮助解决他们生活中遇到的特殊困难而建立的一系列制度以及为保证这些制度的实施而形成的管理体制、运行机制、组织网络、物质技术条件等要素有机结合而成的整体，是构成具有中国特色社会保障体系的重要组成部分。为不断健全和完善我市城乡社会救助体系，提高社会救助水平，切实维护困难群众的基本生存权益，保障其基本生活，促进和谐武汉建设，根据《武汉市国民经济和社会发展第十一个五年总体规划纲要》，特制订本规划。
为不断健全和完善我市城乡社会救助体系，提高社会救助水平，切实维护困难群众的基本生存权益，保障其基本生活，促进和谐武汉建设，根据《武汉市国民经济和社会发展第十一个五年总体规划纲要》，特制订本规划。
一、社会救助体系建设发展现状
（一）主要成就
“十五”时期是我市社会救助体系建设取得突破性发展的五年。在市委、市人民政府的高度重视和正确领导下，我市采取了一系列重大举措，通过创新思路、不断健全和完善各项社会救助制度、整合社会救助资源，拓宽救助领域，逐步形成由点到面，由“单项突破”到“整体推进”的渐进式发展格局，初步建立起以最低生活保障（以下简称低保）制度、城镇“三无”人员（无劳动能力、无收入来源、无法定赡养人、扶养人人员）、农村“五保”对象（农村老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源、无法定赡养、扶养人，或者其法定赡养、扶养人无赡养、抚养能力，由政府对其吃、穿、住、医、葬方面给予生活照顾和物质帮助的对象）集中供养为基础，灾民紧急救助为重点，教育、医疗、住房、供水、燃气、就业、法律、殡葬等专项救助相配套，“慈善超市”、“纳凉工程”、“5个5”救助（在春节前对城乡特困户实行每户5斤鱼、5斤肉、5斤蛋、5斤油、50斤米实物救助）、社会捐助等特色救助为补充，与我市经济社会发展水平相适应的社会救助体系，在保障城乡贫困群众基本生存权、维护社会稳定、促进经济社会协调发展方面发挥了重要作用。
1.建立了城乡低保障制度。“十五”期间，我市出台了《武汉市城市居民最低生活保障实施办法》和《武汉市农村居民最低生活保障办法（试行）》，率先在我省全面建立起农村低保制度。并且，随着经济发展和居民生活水平的不断提高，先后4次提高了城市低保标准。截至2005年12月为止，中心城区城市低保标准为220元，远城区城市低保标准为165元。全市城市低保对象共有11.08万户、27.64万人，约占全市非农业人口的5.8%，月人均补助金额91元，累计投入城市低保资金10.02亿元。农村低保对象达到4.61万户、8.3万人，约占全市农业人口的2.52%，季度发低保资金744.18万元，季人均补助88元，全市应保尽保和规范化管理取得显著成效。
2.进一步落实了专项救助政策。“十五”期间，我市进一步加大专项救助工作力度，实施了针对贫困家庭的教育、医疗、住房、供水、燃气、就业、法律、殡葬等多项救助政策，进一步缓解了贫困家庭在子女就学、医疗、住房等方面的困难。先后出台了《武汉市城镇最低收入居民家庭住房保障暂行办法》、《关于完善我市城镇最低收入家庭住房保障制度推行租金补贴的实施意见》，对符合条件的住房困难低保家庭实施租金核减5326户、配房租赁593户、租金补贴2106户，对中心城区未享受天然气补贴的低保家庭，按每户每月6.9元标准实行了燃料补贴；出台了《武汉市贫困群众医疗救助实施办法》，对全市城乡低保对象、城镇“三无”人员和农村“五保”对象以及经区人民政府批准的特殊困难对象，实行定点医院“五免六减”普通医疗救助和6种重大疾病住院医疗救助，全市共发放医疗救助卡36万余份。制发了《市人民政府办公厅关于建立和完善我市农村低保配套救助政策的通知》（武政办〔2005〕74号），进一步完善了就实施农村教育救助、医疗救助、灾害救助、科技扶贫救助、法律援助、殡仪救助相应政策。
3.切实加强农村“五保”对象和城镇“三无”人员集中供养。“十五”期间，我市大规模实施了农村“五保”对象集中供养“福星工程”建设，共投入建设资金4183万元，改、扩、新建福利院72所，新增面积119930平方米，床位总数达到8815张，人均住房面积由12平方米上升到18.38平方米。全市现有10115名“五保”对象中已有8349人实现了集中供养，集中供养率由实施“五保”对象集中供养“福星工程”之前的25.5%上升到87.7%。确保了集中供养标准不低于1200元/年，分散供养标准不低于800元/年。“十五”期间，城镇社会福利事业获得快速发展。截至2005年12月为止，全市城镇福利机构达到79家，总床位7756张，其中：国办福利机构13家，总床位4093张。全市各级城镇福利院共收养6550人，其中：收养城镇“三无”人员1622人，代养4928人，入住率达到84.45%以上。
4.健全了灾害监测与救援机制。建立和完善了“政府统一领导，部门通力协作”的抗灾救灾应急机制和“救灾工作分级负责、救灾资金分级负担”的管理体制，全市共有灾害观察员2138人，观察员网络已延伸至全市2034个行政村，确保在突发自然灾害发生时，各区能在3小时内上报市救灾主管部门，市救灾主管部门2小时内汇总上报市委、市人民政府和上级救灾主管部门。实施了灾民救助卡制度，统一编制了《灾民救助花名册》和发放了《灾民救助卡》，确保救灾款物发放到户，落实到人。“十五”期间，全市累计投入救灾资金约3500余万元，累计救助灾民约100余万人次。其中：对因灾缺粮的60余万人次累计发放救灾口粮约5500余万斤，恢复倒塌和损坏房屋约8000余间，确保了受灾群众有饭吃、有衣穿、有房住、有病能医，确保了灾区社会稳定和恢复重建。
5.推动了社会捐赠互助体系建设。“十五”期间，各级民政部门按照政府推动、社会参与、民间运作、群众受益的工作思路，通过探索建立“慈善超市”等形式，推动了具有地方特色的社会互助体系建设和专项救助发展。2004年，市、区民政部门共投入资金60万元，在中心城区80条街道按照“六个统一”（统一标识、统一捐赠箱、统一货架、统一消毒设备、统一凭证、统一帐卡栏）标准设立了“慈善超市”，在整合社会闲置资源帮助贫困群众方面收得较好实效。截至2005年12月为止，全市“慈善超市”共接收物资43975件，接受资金107347元，发放物资9365件，累计共有3431户、10357人次贫困群众到“慈善超市”领取了所需的生活用品。从2003年实施“纳凉工程”起，每年夏季高温期间在中心城区街道、社区开设近1200余个纳凉点，方便了家中没有空调、居住条件差的贫困群众消暑度夏，每年有近40余万人次到纳凉点消暑纳凉。自2002年以来，采取社会募集与财政拨款相结合的方式，在每年元旦前对城乡特困户实行每户300元困难救助，在春节前实施“5个5”救助，着力解决了城乡特困群众的节日物资问题，累计投入资金7100余万元，惠及全市城乡各类贫困群众130余万人次。
5年来，市慈善会坚持“安老、扶幼、助学、济困”的宗旨，竭为弱势群体排忧解困，相继开展了“没有院墙的孤儿院”、“阳光程行动”、“微笑列车”等大型慈善活动，共募集款物2800余万元为贫困乡镇的1834名孤儿建立了“没有院墙的孤儿院联系卡”，年资助1000余名孤儿学费、生活费、过节费，为近400余名家境难的老人办理医疗保健卡和医疗体检，为40余名患先天性心脏的孤残儿童进行免费治疗，为451名患唇裂的贫困患者免费实了手术治疗。
6.进一步推进了优抚事业发展。“十五”期间，我市把落实各项优抚政策作为巩固国防、维护社会安定和国家安全、促进经济发展的重要任务，确保了全市优抚对象抚恤、补助经费按时足额发放，建立了优抚对象抚恤补助标准自然增长机制。制发了《市委办公厅市政府办公厅转发市民政局关于在全市开展特困优抚对象“关爱行动”的实施意见的通知》（武办发〔2004〕35号）、《市民政局等部门关于进一步做好一级至六级残疾军人医疗保障工作的通知》（武民政〔2004〕141号）、《市民政局关于建立优抚对象抚恤补助标准自然增长机制的通知》（武民政〔2004〕103号），就优抚对象生活保障、看病就医、解决住房困难等制定了相应的优惠政策，建立了一至六级残疾军人单独医疗统筹制度，较好地解决了伤残军人医疗保障问题。
7.积极开展流浪乞讨人员救助工作。“十五”期间，我市共投入1100万元，新建了一座占地25.5亩、建筑面积6168平方米、功能齐全的新型救助管理站，市编制部门专门为其配备编制89名。该站自2003年8月1日正式挂牌成立以来，按照“自愿受助、无偿援助”的原则，对在城市生活无着的流浪乞讨人员及外地民工等7235人次进行了救助。其中：对1000名无钱返乡的民工提供了车船票或现金资助，为276名智障人员设法找到了亲人。先后制发了《市人民政府关于加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的通告》（武政〔2005〕27号）、《市人民政府办公厅转发市民政局关于加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的意见的通知》（武政办〔2005〕65号），对流浪乞讨人员救助管理工作做出规范，并明确将救助经费纳入财政预算，形成了以市救助管理站为中心的救助格局。
8.健全了社会救助管理服务网络体系。建立了市、区、街（乡、镇）、社区（村委会）4级社会救助工作管理服务网络，组建了一支具有较好素质、热爱社会救助工作的社区专职工作人员队伍，运用现代信息技术做好城乡社会救助工作，共同构成了保障比较有力的社会救助支撑体系，为进一步推进我市城乡社会救助体系建设，加强社会救助管理服务工作打下了良好基础。
（二）存在的不足
“十五”期间，我市城乡社会救助体系建设虽然取得了显著成绩，但与构建社会主义和谐社会、统筹城乡经济社会协调发展的要求相比，与贫困群众的期望相比，在一些方面还存在差距，与我市特大城市所处地位在一些方面还不相适应。具体表现为：
1.区域间经济发展水平不平衡，部分欠发达地区财政支撑仍显乏力。需要从体制、政策、财力等方面进一步加大城乡一体化社会救助体系建设投入力度，从财政分担比例等方面对部分贫困地区实行政策倾斜，解决部分困难地区社会救助资金投入相对不足问题。
2.社会救助工作协调机制尚不够健全完善。社会救助体系包含着多个单项社会救助制度，分属不同的部门，由于缺乏一个统一协调机制，政出多门，社会救助工作在一些方面还存在制度配套衔接不够、救助资源相对分散、救助信息不畅等原因，使得在整合现有救助资源、最大化发挥社会救助效应方面还存在不足，需要进一步完善社会救助工作协调机制，更为有效地整合各项救助资源，最大限度地发挥各有关部门救助的整体效能。
3.救助对象的进出机制尚需进一步完善，管理相对粗放。需要区别救助对象困难程度不同情况，从政策上进一步促进动态管理下的“应保尽保”，推进和完善“分类施保”及多种层次、多种形式的“分类救助”，进一步推进建立公正、透明、高效的城乡社会救助体系。
4.救助资金投入相对单一，社会互动的公众参与度不够广泛深入。需要制定鼓励和调动社会各界参与社会救助的优惠政策，充分发挥社会力量在社会救助中的积极性和重要作用，改变目前主要依靠政府救助的形式单一的状况。
二、“十一五”期间社会救助体系建设的总体思路和基本原则
（一）总体思路
以“三个代表”重要思想和党的十六大及十六届三中、四中、五中全会精神为指导，坚持“以民为本、为民解困”的工作宗旨和科学发展观，按照全面构建社会主义和谐社会和统筹城乡经济社会协调发展的要求，在市委、市人民政府的统一领导下，从我市市情出发，通过创新救助工作机制，拓宽为民解困渠道，强化扶贫帮困措施，完善救助政策，整合救助资源，规范救助行为，协调救助行动，努力构建以城乡低保为基础，以救灾救济为重点，以保障困难群众基本生活为目的，以专项救助制度和临时救助为依托，以组织网络化、实施有序化、管理社会化、保障法制化为抓手，与救灾制度、优待抚恤制度、社会福利制度、社会互助制度、农村五保供养制度、农村特困户救助制度和流浪乞讨人员救助制度等相配套，个性突出、特色鲜明的城乡一体的武汉社会救助体系。
（二）基本原则
围绕以上总体思路，在规划和实施过程中，应坚持以下原则：
1.政府主导、社会互动的原则。一方面完善以政府投入为主的公共财政保障机制，通过立法、预算来保证政府对社会救助事业的足额投入；另一方面拓宽筹资渠道，通过制订相关扶持政策，整合社会力量，依托福彩，发展慈善事业，推进社会捐助的经常化、制度化。
2.民政主管、部门尽责的原则。社会救助的日常工作在民政部门。各级民政部门要切实充分发挥组织、综合、协调和统筹等重要作用，确保社会救助体系的高效运转和有序推进；各相关职能部门按体系运转的要求，各负其责、齐抓共管，形成整体合力。
3.城乡统筹、协调发展的原则。根据城乡经济社会发展的不同状况，以及各类困难群众不同的生产与生活需要，从城乡之间不同特点和情况出发，进行统筹规划、统一部署。制订社会救助标准，既体现城乡有别又坚持标准各异，社会救助资源既体现城乡共享又要向农村倾斜，救助方式既考虑城乡共性又彼此突出个性特点，通过城乡统筹、城乡互动、促进城乡社会救助工作协调发展。
4.因地制宜、分类指导的原则。要根据城乡贫困群体和救助对象的不同类别进行分类指导，既要积极推进，又要量力而行；既要鼓励创新，又要务求实效。在不同地区、不同时期、不同群体中实行不同的救助标准和办法，并建立与经济社会协调发展的自然增长机制，适时调整提高救助标准，切实保障困难群众的基本生活与时代和社会的发展同步。
5.单项突破、整体推进的原则。结合各项救助制度的不同侧重点，从困难群众最迫切需要解决的困难和问题入手，不断研究、探索社会救助的新举措、新内容和新机制，依托社会福利、社会慈善等救助平台，不断完善民政、卫生、教育、房产、司法等援助配套救助制度，通过有效整合社会救助资源，因地制宜，分步实施，从而使社会救助体系的建设形成由点到面，由“单项突破”到“整体推进”，实现全面发展。
三、“十一五”期间社会救助体系建设的主要框架和任务
城乡社会救助体系建设，是政府转变职能的需要，是城乡协调发展需要，同时也是完善社会保障制度及整合政策资源和社会资源的需要。“十一五”期间，要通过建立和完善社会救助体系，创新社会救助机制，完善社会救助政策，整合社会救助资源，规范和协调社会救助行为，形成责任意识明确、职能部门协调配合、社会各界广泛参与、专项救助经费落实、工作机制运转顺畅的社会救助格局，达到城乡困难群众分类受助、救助效率不断提高、城乡一体化、组织网络化、实施有序化、管理社会化、保障法制化的社会救助目标。
（一）城乡社会救助体系建设基本内容及任务
1.城乡贫困救助。主要内容为：城市最低生活保障、农村最低生活保障、城镇“三无”人员、农村“五保”对象、城市特困群众救助和流浪乞讨人员救助及优待抚恤等。主要任务是：进一步规范完善城乡低保和农村五保等制度，建立长效机制。
2.城乡灾害救助。主要内容为：农村自然灾害救助和城市灾害救助。主要任务是：进一步完善“政府统一领导，部门通力协作”的抗灾救灾应急机制和“救灾工作分级负责、救灾资金分级负担”的工作体制；建立、完善城市暴雨灾害、高温灾害、低温灾害、疫病灾害等救助制度，制订、完善城市灾害救援应急预案。
3.社会专项救助。主要内容为：医疗、教育、住房及法律援助法等专项救助。主要任务是：使上述专项救助逐步扩大救助范围，并成为一体，形成集合力量，做到有法可依、有章可循、健康发展，尽量避免社会救助中的重复、遗漏等偏差的出现。
4.特色救助。主要内容为：“5个5”生活救助和盛夏期间“纳凉工程”，以及严冬时节的“0℃行动”（冬令期间对特困户防寒及生活救助等活动）。主要任务是：将这些具有武汉特色的救助工作作为品牌推出，并随着我市经济社会不断发展，相应提高特色救助的层次。
5.社会互助。社会互助包含两层内容，即：一是工会、妇联、残联、红十字会、慈善会等社会团体进行的群众性社会救助活动；二是社会各界和民间各方面进行的助孤、助残、助学、济贫、帮困、扶老、赈灾等活动。主要任务是：整合社会互助资源，形成合力，提高社会互助资金和社会互助力量的使用效率。
（二）城乡社会救助体系的法制、管理、实施和监督系统
“十一五”期间我市城乡社会救助体系，应由4个必不可少的系统有机构成，即：法制系统、管理系统、实施系统和监督系统。
1.法制系统。法制系统是城乡社会救助体系总体结构和运行过程中管理、实施和监督系统中的共同依据，是规范性层次。
（1）制定出台《武汉市城乡社会救助规范管理办法》，明确在政府领导下各部门的职责，明确总体要求和基本原则，解决“十五”期间因社会救助工作协调机制不够健全完善而导致政出多门、救助成本高、救助效率相对偏低的问题。
（2）整合城乡贫困救助法制资源。完善城市最低生活保障制度、农村最低生活保障制度、农村“五保”对象供养制度、城镇“三无”人员救助制度、城市流浪乞讨人员救助管理制度、优待抚恤制度。
（3）完善城乡灾害救助法规制度。包括：农村灾害救助制度和城市灾害救助制度。
（4）协调各职能部门制定并实施“部门尽责”的专项救助制度。如：卫生部门在开展农村合作医疗的基础上实施对重大疾病的医疗救助制度；教育部门制订完善教育救助制度；司法行政部门加强完善法律援助制度；房产、水、电、煤气部门制订完善住房等方面的救助制度；总工会、妇联等社会团体制订完善对困难职工、单亲特困母亲困难群众的救助制度。
（5）创新特色救助品牌。将纳凉工程、“5个5”救助制度化，并逐步提升法制层次。
（6）整合社会互助法制资源。根据《中华人民共和国公益事业捐助法》，结合我市实际制订相应的实施细则，制订有武汉特色的慈善事业管理办法。
2.管理系统。城乡社会救助管理体系中的管理系统，就是政府各职能部门及社会团体依照法律、法规、规章制度，在自己的职责范围内依法对其救助机构的救助内容履行管理责任。其主要内容有：
（1）在各级政府建立社会救助工作领导机构，作为各给政府的非常设机构。统一协调解决涉及社会救助方面的重要问题。在此基础上，成立专门的社会救助管理机构，统筹协调全市社会救助工作。
（2）按照“单项突破、系统完善”的思路，在医疗救助等城乡困难群众最关心、最直接、最需要的救助项目上有所突破，与其他单项制度衔接整合，形成互联、互动、互补的社会救助管理体系，努力提高社会救助的整体效益。
（3）在完善单项突破管理系统时，对城乡社会救助体系的整体发展要有所设计。
3.实施系统。实施系统就是依据《武汉市社会救助规范管理办法》及其他相关法规制度，明确在政府领导下民政、财政、卫生教育、房产、农业、科技、司法、劳动社保、城管、规划、建委、工商、税务等部门的社会救助工作职责，确保4个落实：
（1）制度落实。要把各项社会救助制度落实到位。
（2）人员落实。市、区、街（乡镇）、社区（村）等救助机构工作人员要配备相应编制。
（3）资金落实。要稳定社会救助资金来源，规范资金发放程序，严格资金管理。
（4）项目落实。要加强社会救助基础设施建设，加强调查研究和统一论证，完成备灾中心、社会福利机构、社会救助信息平台、慈善超市等项目建设。
4.监督系统。监督系统就是各相关部门及社会各界，依据法律、法规、规定，对社会救助体系中管理和实施系统进行监督，其中重点是对实施系统的监督。“十一五”期间，要把加强监督系统建设作为特色，精心规划，重点实施。不断提高社会救助体系层次，开拓社会救助体系领域，保障社会救助体系正常运行。
（1）体系内部监督。构建社会救助体系时，要坚持公开、公平、公正的原则，使之透明，使之成为“阳光工程”。各种社会救助都要履行民主评议程序，各类救助信息通过各职能部门统计后，由民政部门汇总并向社会公布。
（2）政府监督。主动接受政府职能部门如财政、审计、监察部门的监督。
（3）社会监督。主动邀请或建立制度、机制，由人民团体、人大、政协、新闻媒体等单位组成社会救助工作监督小组，充分发挥群众团体、专业人士和社会知名人士的作用，加强监督检查。将社会救助事项公之于众，接受群众的监督。
（三）城乡社会救助体系建设的发展目标
根据新时期我市城市发展的总体要求，“十一五”时期，全市城乡社会救助体系建设要力争达成以下目标：
1.救助工作科学化。一方面，在构建我市城乡社会救助体系时，要使该体系中的各单项救助制度既能满足社会救助的需要，又能够实现资源整合，收到“1加1大于2”的效果；另一方面，在健全城乡社会救助体系过程中，既要落实好现行各项救助政策，又要适应新形势的发展，不断创新、健全、完善各项社会救助制度，丰富救助内容，从制度上维护好、实现好城乡贫困群众的根本利益，稳步推进城乡社会救助体系建设。
2.救助机制效能化。“十一五”期间，加强城乡社会救助体系建设，要既坚持立法、管理与实施等相互分离又相互制约的原则，又要共同构成一个紧密相关、协调运转的大系统。现已初步建立的城乡社会救助体系包括多个单项救助制度，其救助工作分属不同的部门。要协调好各方面的力量，形成政府主导、民政主管、部门尽责、社会参与的工作格局，使各单项救助制度既相对独立，又分工负责、职责明确、形式有别、目标一致。
3.救助管理规范化。要进一步加强社会救助规范化管理建设，避免因制度不健全、管理不规范及监督机制不完善等因素而导致救助资金和物资的流失及损耗，确保救助资金和物资的安全，从法规制度上确保各项社会救助工作的进行，无论是贫困救助，还是应对突发灾害等救助，都应有相应预案及措施，确保救助工作及时有效，从而促进提高社会救助整体社会效益。
4.救助水平合理化。开展社会救助要与经济社会发展水平相适应，即要尽力而为，又应量力而行，做到循序渐进，稳步发展。一方面，社会救助水平与社会经济的发展相适应，使被救助的城乡贫困群众基本生活随着经济社会发展而提高。另一方面，社会救助要起到促进经济社会发展的目的，不能因救助水平过高，超越一定时期经济社会发展水平而影响社会的创造活力。
5.体系建设系统化。一是社会救助项目，要由不完整的多个项目向规范化的系统项目发展；二是社会救助内容，要趋向稳定化，并严格按照统一规定的条件、范围、标准等实施救助；三是要把体系建设与完善社会救助法律、法规结合起来，把柔性的建议变成刚性的法律条款，使社会救助工作逐步走上法制化轨道；四是强化社会救助的效果，最终达到应救必救、有救即救的目的。
（四）“十一五”期间城乡社会救助的主要项目
“十一五”期间全市社会救助体系建设，重点规划好以下项目；
1.城乡贫困救助
（1）城市低保。“十一五”期间城市低保标准原则上保持在当地最低工资标准的40―55%之间的水平，以切实保障城市低保对象基本生活，并与我市其他社会保障线相衔接，保持合理比例关系。同时，从我市经济社会发展实际情况出发，规划2007年对现行的220元/月（远城区165元/月）的低保标准在上调15%幅度内进行提标。
（2）农村低保。“十一五”期间，规划2007年对现行农村低保标准（中心城区有农村人口的各区每人每年不低于1500元；远城区每人每年不低于800元）按上调15%幅度内进行提标，提标后中心城区农村低保标准达到年人均1725元，远城区农村低保标准达到年人均920元。
（3）农村“五保”对象供养。认真贯彻落实《农村五保供养工作条例》（国务院令第456号）规定，按规定的标准落实供养政策，并随着经济发展和当地村民平均生活水平的提高，适时调整供养标准，切实保障农村“五保”对象的衣、食、住、医、葬，使其生活标准不低于当地村民一般生活水平。规划在2007年将农村五保集中供养标准从目前每人每年1200元提高到1600元，将分散供养标准由目前每人每年800元提高到1200元。
（4）城市特困群众救助。城镇“三无”人员在自愿的基础上实行集中供养。“十一五”期间新增养老床位5000张。
（5）优待抚恤。全市共有在乡老复转军人4550人，“十一五”期间，将优抚对象定期定量生活补助月标准上调150元；规划优抚医院到2010年达到二级甲等医院标准；期间修建不少于100座烈士墓的市级革命烈士陵园。
2.流浪乞讨人员救助
“十一五”期间，全市年均救助流浪乞讨人员9万人次，创办兴建流浪未成年人救助保护中心，参照民政部《流浪未成年人救助保护设施项目总体规划方案》的有关规定确定其建设规模，总体规划按征地50亩、容纳400名流浪未成年人的容量设计。
3.城乡灾害救助
（1）农村灾害救助。“十一五”期间，除特大旱涝灾害外，常年需救助灾民20万人。规划兴建市级备灾中心，建筑面积20000平方米。
（2）城市灾害救助。“十一五”期间，在制订城市灾害救灾应急预案基础上，每年开展1次救灾应急预案演练。
4.社会专项救助
（1）医疗救助。“十一五”期间，全市城乡医疗救助年资金总量约为2786万元，5年资金总量约为13900万元。
（2）教育救助。“十一五”期间，对农村低保家庭接受义务教育的子女免费提供教科书、对城镇低保家庭接受义务教育的子女补助教科书费、对低保家庭接受普通高中教育的子女免学费并适当补助教科书费。
（3）住房救助。配房租赁每年配置300套；租金补贴2006年救助8000户；租金核减每年6000户。
（4）法律援助。“十一五”期间每年法律援助5000人次。
5.特色救助
（1）纳凉工程。2005年我市设社区纳凉点900个，每个纳凉点年补助经费2000元。“十一五”期间，继续抓好每年夏季高温期间“纳凉工程”，并形成制度。市、区两级财政在资金上适当给予补助，用于空调设备运行水电、维护费及购买防暑降温物品等。继续做好为“五保”对象送“六个一”（一斤糖、一斤绿豆、一盒茶、一盒药、一把扇、10斤西瓜）防暑降温送清凉活动，切实保障农村“五保”对象安全度夏。
（2）“5个5”救助。“十一五”期间，“5个5”救助每年救助8万户。所需资金由市、区两级财政安排专款实行补助。
四、“十一五”期间城乡社会救助体系建设的保障措施
建立完善覆盖城乡一体的新型社会救助体系，事关经济社会发展全局，事关社会长治久安，意义深远。各级人民政府要高度重视，将此项工作摆上重要议事日程和工作日程，统筹规划、有序推进，逐步建立并完善全市统一的城乡贫困群众救助工作机制。
（一）加强对社会救助工作的领导，创新领导体制和工作机制
建立“政府主导、民政主管、部门尽责、社会参与”的社会救助工作领导体制和工作机制，完善社会救助管理工作机构。成立市社会救助工作领导小组（以下简称市领导小组），由市人民政府分管领导同志任组长，市民政、财政、卫生、教育、房产、农业、科技、司法、劳动社保、城管、规划、编制、建委等职能部门主要负责人和工会、老龄、残联等社会团体主要负责人任成员，统一协调解决涉及社会救助方面的重要问题。市领导小组办公室设在民政局，配备相应编制的工作人员，在市领导小组领导下，具体负责全市城乡社会救助的综合协调和日常管理服务工作。各区人民政府要相应成立领导机构，组成工作专班负责此项工作，并配备相应编制工作人员。条件具备时，建立专门的社会救助管理机构，通过健全和完善社会救助工作机制，更好地整合救助资源，协调救助行动，提高社会救助整体效益。
（二）明确和落实政府各部门社会救助工作责任
构筑起覆盖全社会的城乡救助体系，必须做到在综合协调的基础上，实现各部门密切配合、相互补充，以形成社会救助的整体合力，提高社会救助的实效性。政府各相关职能部门应切实履行职责，在各级党委、政府的统一领导下，积极配合民政部门做好所承担的社会救助工作。
民政部门：负责城乡社会救助工作的组织协调和综合管理工作。及时掌握城乡群众困难状况、调查了解城乡贫困群众救助需求，并及时通报相关部门，协调相关部门落实救助措施。负责市领导小组日常工作。具体负责城乡贫困群众、优抚对象生活救助、大病救助和灾害救援等事项。在完善城乡贫困群众基本生活救助的同时，协调落实各项就业优惠政策，促进低保对象通过自谋职业等多种途径实现就业和再就业。
财政部门：根据社会救助工作需要，积极参与制定社会救助政策，按照公共财政要求，负责社会救助资金预算安排和监管，确保各项社会救助经费及时落实到位，保障城乡社会救助所必须的工作经费。
卫生部门：负责协助民政部门搞好城乡贫困群众医疗救助。制定对城乡贫困群众实施医疗费用优惠、减免服务的救助政策，对城乡贫困群众中符合医疗保障条件和要求参加农村新型合作医疗的全部纳入医疗救助范围。
教育部门：负责城乡贫困学生教育救助。制定贫困学生救助政策及措施，认真落实贫困家庭子女接受义务教育阶段各项教育资助政策，保证贫困学生义务教育期间不因贫困而辍学。要不断完善教育救助制度，制定和完善低收入家庭子女接受高中和中等职业教育的教育救助政策，积极引导社会力量参与帮扶助贫困家庭大学生活动，扶助低收入家庭子女完成学业。
房产部门：负责制定廉租住房政策措施，对城镇符合条件的最低收入家庭提供租金补贴、配房租赁或租金核减。按照公开、公平、公正原则，进一步规范社会救助工作程序，提高社会救助工作透明度，接受社会和群众监督。
劳动社保部门：负责做好对有劳动能力的城镇贫困人员提供就业及培训援助。实施积极的社会救助政策，督促有关单位和单位落实各项就业求助的优惠政策，帮助贫困群众实现就业和再就业。做好困难企业医疗保险资金的管理工作，配合有关部门完善救助对象的医疗救助政策。
工商部门：对从事个体经营的下岗、失业人员等特困群体提供政策扶持，按照国家有关规定减免有关收费。
税务部门：认真落实国家对贫困群体自主创业有关税收减免优惠政策，按照政策规定对城乡贫困群众从事微利的生产经营项目给予税收减免救助。
交通管理部门：依据国家政策规定，负责做好对贫困群体从事微利的个体运输有关费用减免优惠政策的落实及救助工作。
司法行政部门：负责制定法律援助的政策措施，指导各级法律机构为符合条件的申请人无偿提供法律援助。
审计部门：负责加强对与社会救助有关的资金的筹措、使用和管理情况的审计监督，严格财经纪律，提高资金使用效率。
其他各相关部门要结合本部门的工作职能，研究制订相应的救助措施，为贫困群众提供必要而又切实可行的救助服务。
（三）加强社会救助基层管理服务网络建设
加强社会救助基层服务机构及相关服务设施建设。各街道办事处、乡（镇）统一设立城乡贫困群众社会救助管理服务站，社区、村委会设有专人，负责各项社会救助工作在基层的具体落实工作。街道、乡（镇）民政办要加强对社会救助管理服务站的管理和指导，加快以街道、乡（镇）社会救助管理服务站为主要平台的社会救助工作网络建设，整合各项社会救助行为。通过兴建和改造，形成一批社会救助服务项目比较齐全，功能较为完善的社会救助服务设施，在市一级设立备灾中心，在街道、社区和有条件的乡（镇）设立慈善超市，以此为依托，努力形成健全的社会救助服务网络，最大程度地满足实施社会救助的需求。
（四）加快社会救助法制建设
要把社会救助体系建设和完善社会救助法律、法规结合起来，使社会救助体系建设能够以法律、法规为支撑，健康发展，进而推动社会救助体系法制化、制度化、规范化建设，提高依法行政和依法救助管理服务水平。尽快制定出台我市城乡社会救助体系建设综合性指导文件，明确各级政府和民政、劳动社保、卫生等职能部门和各级工会、青年团、妇联、残联等社会团体的救助工作职责及责任，健全规范社会救助工作程序，实施有效管理，保障各项社会救助政策合法、程序合法和社会救助的公平、公正，推进我市城乡社会救助工作持续健康发展。
（五）加快社会救助信息化建设
逐步建立功能齐全、覆盖面广、规范透明的社会救助体系信息网络，实现社会救助管理和服务的社会化。要与我市数字信息网络建设总体规划紧密衔接，加大资金投入，完善武汉社区在线（www.96596.com.cn）社会救助信息系统建设，搭建基层社会救助平台。紧紧依托基层社会保障和社会救助综合管理服务机构，积极运用现代信息技术，及时、准确、动态地汇集城乡各类困难群众的基本信息，要强化档案资料管理，建立统计工作台帐，及时登记造册，整理归档，为做好城乡社会救助工作提供基本依据和技术保障。
（六）切实保障政府救助经费的投入
各级政府要严格按照国家和省、市有关文件规定，足额安排社会救助资金，并建立保障资金自然增长机制，保证各项社会救助资金的落实。同时，要充分发挥民政部门对社会捐助管理的职能优势，通过扩大福利彩票发行、开展经常性的社会捐赠、倡导慈善活动等方式，多渠道募集救助资金。
（七）动员社会力量积极参与城乡社会救助事业
帮扶困难群众，是各级政府义不容辞的重要职责，也是全社会的共同责任。要在全社会大力弘扬中华民族扶贫济困、团结互助的传统美德，大力发展慈善事业，广泛动员、鼓励社会各方面的力量，积极开展面向城乡困难群众的捐赠和送温暖、献爱心活动。工会、共青团、妇联、残联等群众团体和慈善会要充分发挥自身职能优势，积极开展各种社会救助活动。新闻单位要加强有关宣传报道，努力营造人人关心和帮助困难群众的良好社会氛围。
通过以上措施，加强社会救助体系建设，实现社会救助制度间的互通、互联、互补和互动，促进社会救助工作的全面发展，使社会救助更加及时有效。
