发布文号: 晋政办发[2003]47号
吕梁地区行政公署，各市、县人民政府，省人民政府各委、厅，各直属机构：
省财政厅、人民银行太原中心支行联合制定的《山西省财政国库管理制度改革试点实施方案》（以下简称《实施方案》）已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。
建立以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，有利于规范财政收支行为，加强财政收支管理监督，提高财政资金使用效率，从制度上防范腐败现象的发生。各级政府在改革中要按照总体规划、分步实施的原则，逐步推进，争取在“十五”期间全面推行财政国库管理制度改革。
财政国库管理制度改革政策性强，涉及面广，为保证改革顺利进行，市（地）、县要对本级和下级的改革做出总体安排，要采取先试点，后推广，在总结经验的基础上，逐步完善改革方案。各地可根据当地的实际情况，按照《实施方案》的要求，确定改革的时间和步骤。
为保证财政预算执行制度的规范性和统一性，凡已实行会计集中核算的市（地）县，在积极推进财政国库管理制度改革过程中，应采取有效措施，切实做好会计集中核算向国库集中收付制度的转轨工作。
山西省人民政府办公厅
二○○三年九月十四日
山西省财政国库管理制度改革试点实施方案
根据财政部、中国人民银行制定的《财政国库管理制度改革试点方案》（以下简称《方案》）精神，为推进我省财政国库管理制度改革，建立以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，规范财政收支行为，加强财政管理监督，提高资金使用效益。特制定本实施方案。
一、改革现行财政国库管理制度的必要性
我国现行的财政性资金缴库和拨付方式，是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种在传统体制下形成的运作方式，越来越不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求。主要弊端是：重复和分散设置账户，导致财政资金活动的透明度不高，不利于对其实施有效管理和全面监督；财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据；财政资金入库时间延滞，收入退库不规范，大量资金经常滞留在预算单位，降低了资金的使用效率；财政资金使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现象。因此，必须对现行财政国库管理制度进行改革，逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。
二、财政国库管理制度改革的指导思想和原则
财政国库管理制度改革的指导思想是：按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，逐步规范财政收支行为，加强财政监督，提高资金使用效益，更好地发挥财政在宏观调控中的作用。
根据上述指导思想，在改革中要坚持以下原则：
（一）改革要按照总体规划、分步实施的原则，逐步推进。即根据财政部、人民银行的《方案》总体要求，省、市（地）两级以及收支规模较大的县（市）、区级要按照本实施方案确定的改革目标和主要内容，积极主动推进国库管理制度改革，已实行会计集中核算的要逐步向国库集中收付改革转轨；有条件的县（市）、区要积极稳妥地向乡（镇）一级推进，暂不具备条件的县（市）、区、乡（镇）可根据其基层单位比较集中，业务量相对较小的特点，继续完善会计集中核算和会计委派试点。各项改革要根据实际情况，制定切实可行的实施方案，方案要体现系统性和前瞻性，使改革目标逐步得到实现。
（二）改革要有利于监督管理。财政国库管理制度改革，要增强财政收支活动的透明度，在基本不改变预算单位的财务管理和会计核算权限前提下，使收入缴库和支出拨付的整个过程都处于有效的监督管理之下。
（三）改革要有利于规范操作。要合理确定财政部门、征收单位、预算单位、人民银行和代理银行的管理职责；在不改变预算单位的资金使用权的前提下，使所有财政性资金都在国库单一账户内规范运作。
（四）改革要有利于预算单位方便用款。减少资金申请和拨付环节，使预算单位用款更加及时和便利。同时要结合当地的实际情况，制定操作性较强的改革方案，以提高工作效率。
三、财政国库管理制度改革的主要内容
（一）建立国库单一账户体系
按照财政国库管理制度改革的基本发展要求，建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系内管理。收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。其基本构成是：
1、财政部门在人民银行或国库代理支库开设国库单一账户（国库存款账户），用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出，并与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算，实现支付。
2．财政部门按资金使用性质在商业银行开设零余额账户，财政部门在商业银行为预算单位开设零余额账户，分别用于财政直接支付和财政授权支付，并与国库单一账户进行清算。
3、财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户，用于记录、核算和反映预算外资金的收入和支出，并用于预算外资金日常收支清算。
4、财政部门根据国务院、财政部和省人民政府的有关规定，在商业银行开设特设专户，用于记录、核算和反映财政部门和预算单位的特殊专项支出活动，并用于与国库单一账户清算。
上述账户和财政专户要与财政部门及其支付执行机构、人民银行国库部门和预算单位的会计核算保持一致性，相互核对有关账务记录。
在建立健全现代化银行支付体系和财政管理信息系统的基础上，逐步实现由国库单一账户核算所有财政性资金的收人和支出，并通过各部门在商业银行的零余额账户处理日常支付和清算业务。
（二）规范收入收缴程序
1、收入类型。按政府收支分类标准，对财政收入实行分类管理。
2、收缴方式。适应财政国库管理制度改革的需要，将财政收入的收缴分为直接缴库和集中汇缴。
（1）直接缴库是由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定，直接将收入缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
（2）集中汇缴是由征收机关（有关法定单位）按有关法律法规规定，将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
3、收缴程序。
（1）直接缴库程序。直接缴库的税收收入，由纳税人或税务代理人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。直接缴库的其他收入，比照上述程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
（2）集中汇缴程序。小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，由征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户。非税收入中的现金缴款，比照本程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
规范收入退库管理。涉及从国库中退库的，依照法律法规有关国库管理的规定执行。
（三）规范支出拨付程序
1、支出的分类。财政支出根据支出性质总体分为购买性支出和转移性支出。根据支付管理的需要，具体分为四大类：
（1）工资支出，即预算单位的工资性支出；
（2）购买支出，即预算单位除工资支出和零星支出之外购买服务、货物、工程项目等支出；
（3）零星支出，即预算单位购买支出中的日常小额部分，除《政府采购品目分类表》所列品目以外的支出，或列入《政府采购品目分类表》所列品目，但未达到规定数额的支出；
（4）转移支出，即拨付给预算单位或下级财政部门，未指明具体用途的支出，如拨付给企业的补贴、上级对下级的一般性转移支付等。
2、支付方式。按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。
（1）财政直接支付，由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系，将资金直接支付到商品供应者或劳务提供者。实行财政直接支付的支出应包括：工资支出、购买支出、拨付给企业的大型工程项目或大型设备采购费和上级对下级财政的转移支付资金、税收返还、体制补助、结算补助等。
（2）财政授权支付，预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到商品供应者或劳务提供者。实行财政授权支付的支出应包括来实行财政直接支付的购买支出和零星支出。
财政直接支付和财政授权支付的具体支出项目，由财政部门在确定部门预算或制定改革试点的具体实施办法中列出。
3、支付程序
（1）财政直接支付程序。由预算单位按照下达的部门预算和批复的用款计划，向财政部门提出支付申请，财政部门根据下达的部门预算和批复的用款计划及相关要求对支付申请审核无误后，向代理银行签发支付令，并通知人民银行国库部门，代理银行通过银行间清算系统，实现实时支付，将资金直接支付到收款人银行账户上，并与国库单一账户进行清算。
工资性支付涉及的各预算单位人员编制、工资标准、开支数额等，分别由编制部门、人事部门和财政部门核定。
支付对象为预算单位和下级财政部门的支出，由财政部门按照预算执行进度将资金从国库单一账户直接拨付到预算单位或下级财政部门账户。
（2）财政授权支付程序。由预算单位按批复的部门预算和用款计划，向财政部门提出授权支付的月度用款额度，财政部门批准预算单位的月度用款额度后，通知代理银行和预算单位，并通知人民银行国库部门。预算单位在批准的月度用款额度内，自行向代理银行开具支付令，通过银行间清算系统向收款人付款，并与国库单一账户进行清算。
上述财政直接支付和财政授权支付流程，以现代化银行支付系统和“金财工程”为基础。在这些系统尚未建立和完善前，财政部门和预算单位的支付令通过人工操作转到代理银行，代理银行通过现行银行间清算系统向收款人付款，并在每天轧账前，与国库单一账户进行清算。
预算外资金的支付，逐步比照上述程序实施。
四、改革的配套措施
（一）建立财政国库支付执行机构
建立财政国库支付执行机构是推进财政国库管理制度改革的必要条件。建立国库单一账户体系和实行新的财政资金拨付方式后，财政国库支付执行机构负责办理财政直接支付和国库现金管理的具体业务，并进行相关的会计核算和监督检查等工作。
各级财政部门在设立财政国库支付执行机构时，要充分利用会计集中核算机构的人员、设备等资源，并尽快使会计集中核算向国库集中收付转轨。
（二）进一步推进预算编制改革
部门预算改革是目前政府财政改革的重要组成部分，各地要全面推行部门预算，细化预算编制，逐步使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础上，为顺利实施国库单一账户制度创造条件。
（三）建立财政信息管理系统（金财工程）和国库管理操作系统
国库管理制度的改革，其目的是提高财政收支透明度，加强财政管理监督，提高资金使用效率。所以，建立管理先进、操作可靠的财政管理信息系统是国库管理制度改革的重要手段。系统主要包括：预算编制系统和预算执行管理系统，保证预算资金的拨付符合预算安排和支出进度要求；收入管理系统，监控税收和非税收入征收、入库情况；国库现金管理系统，及时反映国库每天的现金流量和收支平衡情况；国库收支总分类账系统，做到所有收支账目在一个系统中反映，收入按预算科目核算反映，支出按资金使用性质核算反映；债务管理系统，全面反映国债发行、偿还和余额情况。通过上述管理系统，使各类财政收支在国库单一账户体系中实现高效、安全运行。
（四）加强监督制约机制
财政部门要加强对预算资金使用的监督，认真审核预算单位资金使用计划和资金使用申请；建立健全财政国库支付执行机构的内部监督制约机制，财政国库管理部门要定期对财政支付执行机构的相关业务进行内部审计；人民银行国库部门要加强对代理财政支付清算业务的商业银行的监控，充分发挥中央银行对商业银行办理财政支付清算业务的监管作用；审计部门要结合财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进财政部门和其他预算执行部门依法履行职责。通过建立和完善科学合理的监督制约机制，确保财政资金安全。
五、实施步骤和时间
2003年，由省人民政府确定几个有代表性的本级部门和部分市（地）进行财政国库管理制度改革试点。2004年，省级要在规范和完善财政国库管理制度改革试点的基础上，进一步扩大试点范围，各市（地）级都要实施财政国库管理制度改革试点，县级大多数要实施改革试点，并积极向乡（镇）一级推进。2005年，各级财政部门要按照《方案》的要求，全面推行和完善财政国库管理制度改革。2003年暂未实施财政国库管理制度改革的部门和地区，可对包括工资、政府采购资金在内的专项资金实行财政直接支付。各地要在加快改革财政资金支付方式的同时，相应规范收入收缴程序，要根据本实施方案的精神，在预算外资金收缴上按照财政部非税收入管理改革的模式，积极探索新的管理方式。争取在“十五”期间全面推行以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。
