发布文号: 沪府办发[2011]22号
各区、县人民政府，市政府各委、办、局 ：
为全面贯彻落实《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》（国办发〔2010〕54号，以下简称《意见》），建立与上海经济社会发展水平相适应的孤儿保障制度，使生活在上海的孤儿更加幸福、更有尊严，现就进一步加强本市孤儿保障工作提出如下意见：
一、妥善安置孤儿
孤儿是指失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人。各有关部门、单位要按照有利于孤儿身心健康成长的原则，采取多种形式，拓展孤儿安置渠道，妥善安置孤儿。
（一）本市户籍孤儿的抚养。依照法律法规规定，本市户籍孤儿的祖父母、外祖父母和成年兄、姐依法承担孤儿的监护职责；同时，鼓励关系密切的其他亲属、朋友担任孤儿的监护人。对没有前述监护人的，由其户籍所在地区县政府妥善安置。
（二）查找不到生父母的未成年人的抚养。经查找无法找到法定监护人，被公安部门确认为弃婴、弃儿身份的未成年人，由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。
（三）孤儿的家庭寄养。由户籍所在地区县政府妥善安置的孤儿和由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养的未成年人，可以通过评估，选择抚育条件较好的家庭开展委托监护或者家庭寄养，并给予养育费用和适当的劳务补贴。
（四）孤儿的依法收养。对依法收养孤儿的，收养登记机关应及时予以办理。户口登记机关应按照规定，及时为其办理户口登记或者迁移手续。对寄养的孤儿，符合收养条件的寄养家庭有收养意愿的，应优先为其办理收养手续。
二、保障孤儿基本需求
（一）建立孤儿基本生活保障制度。按照保障本市孤儿的基本生活不低于当地平均生活水平、机构供养孤儿养育标准高于散居孤儿养育标准的原则，依据市统计局公布的城市居民家庭人均消费支出，合理确定孤儿基本生活养育标准，并建立孤儿基本生活养育标准自然增长机制。将孤儿基本生活费列入财政预算，及时核拨，确保足额到位，做好孤儿基本生活费的发放工作。孤儿成年后，因无民事行为能力或残疾丧失劳动能力，生活有困难的，按照相关政策予以救助。
（二）提高孤儿医疗康复保障水平。将孤儿纳入城镇居民基本医疗保险、少儿住院互助基金、城乡医疗救助等制度覆盖范围，适当提高救助水平。散居孤儿参加城镇居民基本医疗保险费用和起付线减免费用，由城镇居民基本医疗保险个人缴费补助资金解决；参加少儿住院互助基金费用，由医疗救助资金支付；散居孤儿因病出现支付困难的，参照医疗救助有关规定，可以直接给予医疗救助，不再核定其监护人家庭实际经济收入。机构抚养孤儿参保及医疗费用，列入同级财政预算。有条件的区县和社会慈善组织可以为孤儿投保意外伤害保险和重大疾病保险等商业健康保险或补充保险。机构抚养孤儿的常见病治疗、日常保健和康复，由院内设医疗机构负责，急、危、重症由市级定点医院救治。鼓励、支持医疗机构采取多种形式，减免孤儿医疗费用。
（三）落实孤儿教育保障政策。切实维护孤儿接受教育的权利，将孤儿全面纳入各教育阶段的资助范围。孤儿到学前教育机构接受教育的，由当地政府按照对经济困难家庭适龄幼儿实施学前教育资助政策的要求予以资助；对义务教育阶段的孤儿，实施补助生活费和补助服务性代办性收费；对普通高中教育、中等职业教育、高等职业教育阶段的孤儿，纳入各级政府对困难学生的资助范围，享受政府制定的同类学校家庭经济困难学生资助政策；对本科及以上教育阶段的孤儿，确有困难的可以继续给予资助，学校为其优先提供勤工助学机会。切实保障残疾孤儿受教育的权利，按照就近、便捷的原则，根据孤儿残疾程度进行分类安置。轻度智力残疾孤儿，安排在普通幼儿园、中小学随班就读；中、重度智力残疾以及盲、聋哑、多重残疾的孤儿，安排在特殊学校、特教班就读。符合条件的残疾孤儿还可以享受残疾儿童少年康复训练和“扶残助学春雨行动”所规定的补贴政策。要建立孤儿入学教育的工作协调机制，确保孤儿得到优先安排。
（四）加强孤儿住房保障和服务。依法维护孤儿的住房合法权益。对城市孤儿及抚养家庭、或孤儿成年后，符合廉租住房、经济适用住房或公共租赁住房申请条件的，由户籍所在地的街道（乡镇）住房保障部门或区县公共租赁住房运行机构优先受理申请，按照规定程序，及时办理审核审批手续，落实相应的住房保障优惠政策，实行应保尽保；对农村孤儿及抚养家庭经济困难且居住住房系危房，或者孤儿成年后无自住房的，所在村委会和乡镇政府要主动关心、帮助，按照《上海市农村村民住房建设管理办法》和所在区县政府的相关规定，将孤儿住房优先纳入农村危房改造计划，并组织村民和当地社会力量帮助其改造或新建。对有房产的孤儿，监护人要帮助其做好房屋的维修和保护工作。机构养育孤儿成年后回归社会安置的，计划安置地住房保障部门要优先将他们纳入住房保障范围，落实相应的住房保障政策，确保孤儿有房住。
（五）扶持孤儿成年后就业。认真贯彻《中华人民共和国就业促进法》，落实积极的就业政策，鼓励和帮扶有劳动能力的孤儿成年后实现就业，按照规定落实职业培训补贴、职业技能鉴定补贴、免费职业介绍、职业介绍补贴和社会保险补贴等政策；孤儿成年后就业困难的，优先安排其到政府开发的公益性岗位就业；孤儿成年后自主创业符合条件的，给予场地安排、小额贷款担保及贴息、创业服务和培训等方面的优惠政策扶持。
三、加强儿童福利机构、队伍等建设
（一）完善本市儿童福利机构建设规划。“十二五”期间，各区县要将儿童福利机构的建设纳入国民经济和社会发展规划，建设符合儿童福利机构建设规范的设施。100万人口以上的区县应当建设独立的儿童福利机构；100万人口以下的区县可依托社会福利机构，建设相对独立的儿童福利设施，有条件的应独立设置，并根据实际需要，为其配备抚育、康复、特殊教育必需的设备器材，同时完善儿童福利机构救护、技能培训、监督评估等方面的功能。儿童福利机构建设、维修改造、设备购置以及日常运行所需经费，由财政预算、民政部门使用的彩票公益金、社会捐助等多渠道解决。
（二）加强儿童福利专业队伍建设。积极创造条件，通过购买服务和社会化用工形式，充实工作力量；加大社工、特殊教育、康复等专业人才的培养和引进的力度，提升儿童福利机构专业化水平。将儿童福利机构中设立的特殊教育班或特殊教育学校的教师、儿童福利机构内设医疗机构中的医护人员专业技术职务评定纳入教育、卫生系统职称评聘体系，在结构比例、评价方面给予适当倾斜。积极推进孤残儿童护理员职业资格制度建设和职业技能鉴定工作，支持开发孤残儿童护理员教材和设置孤残儿童护理专业，全面提升本市儿童福利服务水平。
（三）充分发挥社会福利中心指导作用。委托市社会福利中心为孤儿建档造册、对孤儿养育状况进行定期巡查和监督评估，对监护人进行指导和培训，代理孤儿权益的相关事务，指导区县落实孤儿最低养育、教育、医疗康复、就业、住房保障等相关优惠政策，为孤儿成长提供必要的服务和支持。加强孤儿保障工作能力建设，建设好儿童福利信息管理系统，通过社区一门式受理，及时掌握孤儿的基本信息和动态信息，切实保障孤儿的基本生活需求，提高本市孤儿保障水平。
四、完善孤儿保障工作管理体制
（一）加强领导，形成机制。各级政府和有关部门要充分认识做好孤儿保障工作的重要意义，把这一工作纳入社会发展总体规划中，切实加强领导，积极推进。各有关部门要明确责任，加强协作，逐步建立起“政府统一领导，部门各负其责，民政业务指导，社会广泛参与”的管理体制和运行机制，共同营造孤儿健康成长的良好环境。
（二）明确职责，形成合力。各有关部门和区县政府要明确职责，密切配合，形成孤儿保障工作合力。
1.民政部门。作为孤儿保障工作的业务主管部门，要充分发挥牵头作用，切实加强对孤儿保障工作的指导，与有关部门密切配合，不断完善政策措施，维护和保障孤儿的合法权益。
2.发展改革部门。将孤儿福利事业纳入国民经济和社会发展总体规划、相关专项规划和年度计划，并具体落实和监督评估规划、计划的实施。统筹计划安排儿童福利机构建设，按照分级管理原则予以支持。
3.公安部门。积极开展弃婴（儿）法定监护人的查找和弃婴（儿）身份的确认工作，及时出具弃婴（儿）捡拾报案证明和身份证明；经调查已查清生父母的，依据有关规定处理。按照户口管理有关规定，及时为孤儿收养、安置等办理常住户口登记或者迁移手续；对拐卖孤儿、遗弃未成年人和利用孤儿从事非法活动的违法犯罪行为予以严肃查处、坚决打击。
4.卫生部门。负责孤儿医疗康复保障工作，加强对儿童福利机构的内设医疗机构的支持和指导；通过疾病预防控制机构加强对儿童福利机构卫生防疫工作的指导和监督；做好儿童福利机构内设医疗机构中的医护人员专业技术职称评定工作。加强医疗机构发现弃婴（儿）处置工作的管理，及时向公安机关报案，不得转送他人。基层医疗卫生机构为孤儿建立健康档案，定期访视，开展健康体检；鼓励、支持医疗机构采用多种形式减免孤儿医疗费用。
5.教育部门。负责孤儿的教育保障工作，进一步完善政策，监督指导各级教育部门合理配置教育资源，保障孤儿接受教育的权利。加强扶持，为孤儿就学提供各类资助；探索适合孤儿特点的教育模式，加强对儿童福利机构特殊教育工作的指导和支持，做好儿童福利机构中设立的特殊教育班或特殊教育学校的教师专业技术职称评定工作。
6.人力资源和社会保障部门。加强孤儿基本医疗保险服务，将孤儿纳入城镇居民基本医疗保险制度覆盖范围；按照深化医药卫生体制改革的要求，保障孤儿基本医疗需求。加强孤儿成年后的就业扶持和职业技能培训，落实好社会保险、岗位补贴、就业援助、职业介绍、职业培训等扶持政策，积极为孤儿成年后就业创造条件。按照国家有关规定，落实对儿童福利机构工作人员的工资倾斜政策；根据儿童福利机构特点，进一步完善专技人员职称评聘政策，在结构比例、评价方面给予倾斜。积极推进孤残儿童护理员职业资格制度建设。
7.住房保障部门。负责孤儿住房保障工作。按照“优先安排解决”原则，优先受理孤儿申请廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房等保障性住房，对符合条件的对象实行应保尽保；会同建设、规划国土资源部门共同做好农村孤儿的住房保障工作，将孤儿住房优先纳入农村危房改造计划，落实扶持政策和危房改造及住房建造；监督、指导物业服务企业搞好孤儿住房的维修、定期巡查，督促监护人做好孤儿房屋的维修和保护工作。
8.财政部门。建立稳定的经费保障机制，将孤儿保障所需资金纳入财政预算，通过财政拨款、民政部门使用的彩票公益金等渠道安排资金，切实保障孤儿的基本生活和儿童福利专项工作经费。
9.区县政府。全面负责本区域孤儿保障工作，制定区域孤儿保障工作发展规划和年度计划并组织实施；建立孤儿保障工作联席会议制度，统一领导，分工协作，落实各项孤儿保障政策，妥善安置孤儿，保障孤儿基本生活、医疗康复、教育、就业、住房等基本需求；加快儿童福利机构的建设和发展，逐步改善儿童福利机构条件，通过独立设置或依托福利机构设立儿童指导中心，督促各有关部门、各街道（乡镇）做好孤儿基本生活费发放等保障工作，维护和保障孤儿的基本权益。
10.其他部门和单位。司法、新闻宣传、人口计生、统计、残联、红十字会等部门、单位按照各自职责，共同做好本市孤儿保障工作。
（三）加强宣传，形成氛围。进一步加大孤儿保障工作的宣传力度，利用“六一”儿童节、“助残日”和专项慈善活动等时机，通过媒体广泛开展宣传，弘扬中华民族慈幼恤孤的人道主义精神和传统美德，号召社会各界奉献爱心、帮助孤儿，为孤儿生存、发展创造良好的氛围。
本实施意见自2011年6月1日起实施，有效期自实施之日起5年。
上海市人民政府办公厅
二○一一年五月二十五日
