发布文号: 苏政发[2002]157号
各市、县人民政府，省各委、办、厅、局，省各直属单位：
近年来，全省各地各部门按照省第十次党代会和第三次全省城市工作会议要求，认真贯彻落实《省委、省政府关于进一步加强城市工作的意见》（苏发〔２０００〕１７号），加强领导，落实措施，切实推进城市化和城市现代化进程，取得了明显成效。全省城市化水平已由２０００年底的４１．４９％提高到４４．７％，城市发展质量提升，城市综合功能增强，人居环境明显改善。城市化已成为全省经济社会发展的重要推动力。但城市化发展过程中也还存在一些薄弱环节和问题，主要是城乡规划的综合调控作用尚未充分体现，相关配套政策不够完善，经营城市思路不够开阔，多元化的城建投融资体制尚未完全建立，城市建设质量有待进一步提高，城市管理需要继续加强。为了加快推进全省城市化进程，促进全省经济社会发展，现提出如下意见：
一、坚持发展不动摇，加快推进城市化和城市现代化进程
今后一个时期，是我省加快推进改革开放和现代化建设，富民强省、在全面建设小康社会的基础上率先实现现代化的重要时期。城市化是经济社会发展的重要推动力，加快推进城市化和城市现代化进程，仍然是当前和今后一个时期扩大内需、拉动经济增长的战略举措。各地各部门要进一步认清形势，因势利导，正确处理城市建设与经济发展的关系，促进两者协调发展。推进城市化，要坚持以发展为主题，以提高城市综合竞争力为主线，坚持可持续发展战略，不断增强城市综合实力。推进城市化，必须尊重客观经济规律，根据区域经济社会发展的客观需要，实事求是，量力而行，统一规划，分步实施。推进城市化，要与推动经济结构调整和产业升级相结合，城市发展要为经济结构调整和产业升级创造必要的空间和环境，促进第三产业发展，创造更多的劳动就业机会。推进城市化，既要注重数量推进，更要注重质量提高，使内涵建设与外延发展有机结合，不断优化城镇结构，完善城镇功能，提高城镇质量，最大限度地提升和发挥城市功能，增强城市的综合实力。
在推进城市化工作中，要按照《江苏省城镇体系规划（２００１—２０２０）》要求，继续大力推进特大城市和大城市建设，积极合理发展中小城市，择优培育重点中心镇，全面提高城镇发展质量，逐步建立起与现代化进程相匹配，符合省情，大、中、小城市（镇）相互促进、协调发展的城镇体系格局，力争提前实现全省城市化发展的目标。到２００５年，全省城市化水平达到４５％以上，其中有条件的地区要达到５５％以上；到２０１０年，全省城市化水平达到５０％以上，其中有条件的地区要达到６０％以上。
二、强化城市规划工作，切实维护规划的权威性
城市规划是城市建设和发展的“蓝图”，是调控城市发展的重要手段，是依法管理和建设城市的重要依据。城市规划要体现前瞻性、全局性、综合性，遵循城市建设和发展的客观规律，立足当前，面向未来，因地制宜，统筹兼顾。要充分发挥城乡规划的龙头作用，合理部署城镇体系的空间布局，强化城乡规划的综合调控作用。各类专门性规划必须与城乡规划相统一和协调，体现城乡规划的基本原则。当前，各地要根据《江苏省城镇体系规划（２００１—２０２０）》和苏锡常、南京、徐州三个都市圈规划的要求，抓紧编制和修订完善各类城乡建设规划，切实提高规划的编制质量和水平。
城市规划是优化城市用地和空间资源配置的依据。要切实加大城镇体系规划、都市圈规划和协调区域空间规划建设管理力度，全面协调城镇发展，综合安排区域性基础设施和公共设施建设，严格防止破坏区域资源和环境的开发建设。要遵循市场经济的规律，协调跨行政区域的规划、建设问题，建立健全区域空间管理、资源保护、生态环境建设、重大基础设施建设的协调机制。严格执行城乡规划的编制和修编、调整审批程序，城镇体系规划、城市总体规划和详细规划必须明确规定强制性内容，规划的强制性内容不得随意调整。规范城乡规划“一书两证”制度，推行城市规划公示制度，加强规划实施的监督管理。提高居住小区的规划设计水平，努力创造良好的人居环境。要重视地下空间的规划利用，加大开发力度，使人防工程建设与城市建设有机结合。
高度重视城市区域规划和区域协调发展，切实加强南京、苏锡常、徐州三大都市圈建设的引导和整合，优化都市圈内的产业结构和生产力布局，避免无序竞争和重复建设。建立和完善互惠互利的都市圈协调发展机制，按照市场经济的规律和要求，促进都市圈内各种要素的有序流动，着力提升都市圈的综合实力和对周边区域的辐射能力。努力做好都市圈区域性基础设施共建共享工作，实现资源的充分有效利用。加快都市圈轨道交通、区域供水和绿地系统的研究、规划和建设，大力改善都市圈生态环境质量，促进都市圈的可持续发展。
三、加快城市建设经营机制改革步伐，大力推进制度创新
要积极探索适应市场经济需要的城市建设经营机制。整合社会资源，促进城市加快发展。要加强城市土地资源的利用和开发，建立和完善土地规划的宏观调控机制。在全省总量不变的前提下，允许以县为单位，实行建设用地指标异地有偿调剂制度。积极探索基本农田保护指标的异地有偿调剂，相应落实基本农田的定位。健全土地供应的市场配置机制，全面推行统一征地和统一收购储备制度，政府集中统一供地，垄断土地一级市场，控制建设用地的供应渠道，为城市建设提供用地保障，积累建设资金。改革现行的土地补偿机制，严格执行“占一补一”，确保耕地占补平衡。
深化城市基础设施投融资体制改革，放开城市基础设施的经营领域。对于适宜通过市场化运作的领域和项目，要全面推向市场，逐步建立由多元化投入主体、多种经营模式构成的新型城市建设、经营机制。城市政府要逐步退出竞争领域，把支出重点转移到难以市场化的公共服务领域。改革城市基础设施建设和经营体制，积极推行特许权经营，吸引外资、社会资本参与城镇基础设施建设。通过资本经营，盘活城市基础设施资产，对能确定受益者并能计价的设施，通过调整价格和收费，逐步形成“投资—经营—回收—建设”的良性循环机制。改进和完善城市公用事业价格管理办法，按照“企业成本＋税费＋合理利润”的原则，确定供水、供气、供热、公交、垃圾污水处理等行业的产品和服务价格，并适时进行调整。规范城市维护建设税征收和使用，确保专款专用，逐步建立持续的城市建设资金投入机制。加快制定城市建设相关法规、规章和政策规定，使外资和社会资本参与城市基础设施建设、经营有法可依、有章可循，对专营行业运营主体的产生机制、价格形成机制、服务质量、经营期限、收费标准、价格调整等进行规范，以改善投资环境，保障投资者权益和公众利益。
进一步打破城市市政公用的行业垄断，开放市场，建立适应社会主义市场经济要求的运行机制。积极推进市政公用设施资产经营，鼓励有条件的城市开展资产证券化试点。开放城市公用事业经营市场，通过特许经营，鼓励有资质的企业获取经营权。抓紧培育形成公交、环卫、供水、供气等行业的竞争机制，增强活力。放开市政设施维护、绿化养护、道路清扫、垃圾清运、公厕保洁等作业市场，引导和鼓励社会企业参与经营。加大市政公用企业改革力度，通过整体改制、引资改制、切块改制、国有股出让等多种形式，加快企业产权制度改革，减持国有股权，建立现代企业制度。按照集约化、规模化、市场化的方向，积极推进区域供水、污水处理和垃圾处理设施建设，鼓励有条件的企业组建市政公用企业集团，开展跨地区、跨行业经营。
巩固完善近年来行政区划的调整成果，妥善处理好人员分流安置、资产债务处置等问题，确保社会稳定。继续积极稳妥地调整行政区划，优化省辖市市区行政区划结构，进一步解决好市县同城问题。妥善解决乡镇行政区划调整后存在的问题，尽快撤消乡镇区划调整后设立的办事处等过渡性组织，进一步做好规模过小乡镇合并的调查研究和实施工作。按照择优培育重点中心镇的要求，调整现有重点中心镇数量，实施动态管理。以县（市）为单位，按照县（市）域城镇体系规划要求，加强乡镇工业小区的规划布局，做好统一规划，合理布局，量力而行，分步实施，促进乡镇工业小区和城镇建设协调发展。深入研究城市基层管理体制改革，加强对撤消县级市驻地镇设立街道办事处的调查研究，开展试点，待条件成熟后逐步推开。开展城市街道办事处调整撤并的调查研究，积极稳妥地推进这项工作。
加快城乡户籍制度改革步伐，按照整体规划，有序放开，公正公开，方便群众的原则，打破城乡分割的户籍管理二元结构，逐步建立起以实际居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所或稳定职业（生活来源）为落户条件的新型户籍管理制度。
四、加强城市环境建设，着力改善城镇人居环境
依法加强各类污染源的监督管理，全面实施污染物排放总量控制和排污许可证制度，巩固提高工业污染源达标排放成果。严格执行城市环境综合整治定量考核制度，将城市水污染防治等主要工作纳入环保目标责任制。通过实行清洁生产和推行ＩＳＯ１４０００环境管理体系认证工作，全过程控制污染物排放，提高资源重复利用率，降低能耗、物耗，全面削减各项污染物排放量。
各地要根据城市总体规划，制定垃圾污水处理等环境卫生设施专项规划和建设计划，抓紧开展项目前期工作，积极组织实施。切实推进垃圾污水处理项目建设、运营的市场化改革，多渠道筹措建设资金。全面实行城市垃圾污水处理收费制度，合理制定收费标准，加强收费管理，保证垃圾污水处理的良性循环，促进垃圾污水处理产业化。推行垃圾处理经营权（包括垃圾的收集、分拣、储运、处理、利用和经营等）公开招标，鼓励符合条件的各类企业参与竞争。
加强城市环境建设，改善人居环境质量。各地要加强城市改造和生态环境建设力度，有效解决城市中心区开发强度过大、人口密度过高、公共设施短缺、交通拥挤和环境脏乱等问题，坚决关停或迁移城区内污染严重的项目。积极开展园林城市创建活动，大力发展城市园林绿化事业，特别要重视城市中心区、住宅小区的绿化建设，提高绿化覆盖率，提高绿化品位，使绿化与美化有机结合。促进节能技术的普及推广，改善城市民用燃料结构，控制和减少城市大气污染。进一步做好“江苏人居环境奖”评选活动，引导和促进各地改善人居环境，提高广大群众生活质量，增强城市竞争力和发展潜力。
五、加强法制建设，提高城市管理水平
制定完善城市管理法规、规章，调整、理顺和规范城市建设、管理各方面的关系，使城市管理规范化、制度化。加快行政处罚权相对集中的改革步伐，完善行政执法责任制，提高城市管理执法水平。加大执法力度，严肃查处违反城市规划，危害城市可持续发展的违法建设行为。继续整顿规范建筑市场和房地产市场秩序，查处工程建设和房地产开发中的违法行为。规范市政公用行业经营秩序，查处非法从事城市公共客运、燃气供应等经营行为，维护正常市场秩序。强化市容和环境卫生管理，加大对无证摊点、违法搭建、破坏城市市容环境卫生等行为的查处力度。深入开展全省“城管创优”活动，全面提高城市管理水平。
推进城市社会治安综合治理，创建和谐、健康、安全、幸福的城市人居环境，保障人民群众安居乐业。搞好城市交通秩序整治，完善交通安全设施，合理调控交通流量，严格行车秩序，规范停车行为，依法严肃处理违章占用道路及各种违规行为，提高路网通行能力。搞好城市暂住人口和流动人口的动态管理，把外来人口管理纳入城市日常管理轨道，切实加强公共场所治安管理，努力营造良好的治安环境。
积极推进学习型城市建设，增强干部群众的创业意识、创造精神和创新能力，为提高城市综合竞争力提供人力资源保证。将提高市民素质作为城市管理的根本性工作，把社会公德教育、普法教育与依法治市、精神文明建设有机地结合起来，促进城市的全面进步。大力推进终身教育体系建设，按照规范学前教育、改革国民教育、发展继续教育和职业培训的原则，整合城市教育资源，使每个市民在一生中的各个年龄段都有受教育的机会。积极推动城市信息化工作，建立城市各行业信息技术应用标准体系，编制各类数据标准与应用系统标准，加快推进信息化，用信息化来推动城市现代化。
加快推进城市化，关系全省改革开放与现代化建设全局，各级政府要把这项工作列入重要议事日程，进一步理清思路，明确目标，落实措施，扎实推进。省各有关部门要充分发挥职能作用，加强指导，搞好服务，协调解决城市化中的矛盾和问题。各级各有关部门密切配合，通力协作，形成推进全省城市化进程的强大合力，为实现富民强省、在全面建设小康社会基础上率先基本实现现代化的宏伟目标作出新的更大的贡献。
二○○二年十二月二十七
