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为了加强发票管理，强化税收征管，维护正常的经济秩序，经国务院批准，财政部于1993年12月23日颁布了《中华人民共和国发票管理办法》(以下简称《办法》)。认真学习和贯彻《办法》，对于加强发票管理和财务监督，保障国家税收收入，促进社会主义市场经济体制的建立和发展，都具有重要的意义。
一、制定《办法》的必要性和重要性发票作为经济交往中基本的商事凭证，是财务会计核算的原始凭证和税务稽查的重要凭据。建国以来，发票一直由税务机关统一管理，十年动乱期间被当作“管、卡、压”砍掉了，党的十一届三中全会后得以恢复；1986年财政部根据《中华人民共和国税收征收管理暂行条例》(以下简称《征管条例》)的规定，制定颁布了《全国发票管理暂行办法》(以下简称《原办法》)，各省、自治区、直辖市也据此制定了具体的实施办法，并采取积极措施，加强发票管理。但随着我国改革开放的不断深入和经济体制的转轨需要，原有的办法和措施已难以完全适应至
一是原有的管理手段和方式难以有效地遏制发票违法行为。目前，一些单位和个人不按规定开具和使用发票，隐瞒收入，扩大成本，乱摊费用，偷逃税收的现象屡禁难止；一些不法分子私印私售、伪造变造、倒买倒卖发票，利用发票骗取出口退税、走私贩私、侵吞国家财产的违法犯罪活动猖獗。这种状况如不改变，势必造成国家财政收入的大量流失，严重干扰市场经济秩序。
二、是原有的规定不适应将要实行的新税制的需要。在我国即将实行的新税制中，发票的意义和作用将发生很大变化，集中表现在增值税凭发票注明税款抵扣制度上。这就要求对增值税专用发票视同税票严加控制，并在发票的印制、领购、填开等诸环节上作出比《原办法》更加严密的规定。
三、是原有的管理制度内外不统一。内资企业按《原办法》执行；外商投资企业和外国企业按原国家税务局1991年颁布的《关于外商投资企业和外国企业发票管理的暂行规定》(以下简称《原规定》)执行。这不利于进一步对外开放，不利于内外资企业公平竞争。
四、是《原办法》与现行税收征管基本法律不配套。随着《中华人民共和国税收征收管理法》(以下简称《征管法》)的，以《征管条例》为依据制定的《原办法》，也随着《征例》的废止而废止，不再具有法律效力。发票管理迫切需要的规范加以调整。基于上述种种客观形势的变化和管理的需要，国务院批准财政部颁布《办法》是非常必要的。《办法》是与《征管法》配套的、适应社会主义市场经济发展要求的一项行政法规。它的颁布，标志着我国发票管理工作在规范化、法制化方面迈上了一个新台阶。它统一了我国的发票管理制度，强化了税务机关的发票管理职能，规范了发票管理程序，加重了对发票违法行为的处罚，同时更加严格了对税务机关执法行为的约束，进一步体现了对印制、使用发票单位和个人合法权益的保护。这将有利于健全税收征管法律体系，更好地发挥税收的监控职能，维护市场经济秩序，服务于改革开放，促进社会主义经济建设持续、快速、健康地发展。
二、制定《办法》的依据和原则
《办法》是依据《征管法》，以《原办法》和现行涉外发票管理的规定为基础，结合有关财务会计制度的规定，总结近几年来发票管理工作的成功经验，吸收国际上发票管理的有益做法而制定颁布的。
《办法》的制定坚持和遵循了以下原则：
(1)维护经济秩序和便利商品流通相结合。根据这一原则，《办法》把发票管理范围集中在对经济秩序和税收秩序影响较大的经营性凭证上，即在购销商品、提供或者接受劳务服务以及其他经营活动中开具、收取的收付款凭证；而对企业单位内部的结算凭证，行政事业性收费收据等不再纳入发票管理的范围。这样，既方便企业单位内部非经营性商品或产品的流通和核算，避免发票管理中的重复和交叉，又便于税务机关集中力量对影响经济秩序和税收秩序的经营性凭证加强管理。
(2)集中统一与因地制宜、照顾历史习惯相结合。集中统一是加强发票管理的需要，但对各地区、各部门的一些特殊情况又需要灵活处理，要将发票管理的一般性与特殊性结合起来。据此原则，《办法》作出了“对国有的金融、邮电、铁路、民用航空、公路和水上运输等单位的专业发票，经国家税务总局或者省、自治区、直辖市税务局批准，可以由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门自行管理”的特殊规定。
(3)加强管理与简化手续相结合。《办法》在规范发票管理程序和规定各项加强发票管理措施时，力求简化手续。如《原办法》规定因业务上的特殊需要，用票单位须持设计好的发票式样，“向税务机关提出印制发票的书面报告，经批准后，到指定的印刷厂按规定印制”，这样，用票单位既要设计票样、报经批准，又要联系厂家，不仅手续繁杂，环节也多，而且极易出现纰漏。为此，《办法》规定，发票印制由税务机关统一管理；业务上有特殊需要须印明单位名称的用票单位，由税务机关统一安排，不必再与印刷厂家联系。因而既可减少用票单位的事务，又可减少出现漏洞的环节。
三、《办法》的适用范围
《办法》明确规定：“中华人民共和国境内印制、领购、开具、取得和保管发票的单位和个人必须遵守本办法”。今后无论是内资企业单位和个人，还是外商投资企业、企业以及来华投资或者经营的其他单位和个人，只要其使用发票，均适用《办法》。
四、《办法》的结构和特点
《办法》是根据发票管理的基本要求，按照发票管理的工作流程设置结构的，即按发票的印制、领购、开具、保管、检查及处罚设立章节，明确发票的范围，对发票的印、领、用、存、查、罚等各环节的各种行为进行规范。这对于税务机关和印制、使用发票的单位与个人掌握发票管理的基本要求和运行程序，了解各自的权利(权力)和义务十分便利，有利于发票管理法规的贯彻执行。
与《原办法》等发票管理规定相比，《办法》主要有以下特点：
(1)统一了对内对外的发票管理制度。《办法》作为《征管法》的配套行政法规，在适用范围上与《征管法》是一致的，无论是内资企业单位和个人，还是外商投资企业，外国企业以及来华投资或者经管的其他单位和个人均适用。从而，使内、外适用不同发票管理制度的做法成为历史。
这将有利于发票的集中统一管理，有利于新税制特别是增值税凭发票抵扣税款制度的正确贯彻执行，有利于促进公平竞争，扩大对外开放。
(2)强化了税务机关的发票管理职能。针对当前发票管理存在的问题和税务机关发票管理职能弱化的现状，《办法》在发票的印、领、用、存、查、罚等各环节都强化了税务机关的管理职能，如发票印制权限集中到税务机关，增加了税务机关对外省、自治区、直辖市来本辖区临时从事经营活动的单位和个人实行领购发票提供保证人或者保证金制度，赋予税务机关采取发票防伪措施和进行检查的权力，并使之具体化，等等。这些规定必将有效增强税务机关强化发票管理的能力。
(3)规范了发票管理程序。《办法》作为一部兼具实体法和程序法性质的行政法规，对税务机关和印制、使用发票的单位和个人在发票印、领、用、存、查、罚等各个环节的管理和被管理行为都进行了严格的规范，明确了各自的义务、权利(权力)以及应当承担的法律责任。
(4)加重了对发票违法行为的处罚。《办法》对发票违法行为作了较具体的划分，对各类违法行为的处罚都较《原办法》更为严厉；特别是对私印私售，伪造变造、倒买倒卖发票等行为罚款的上限从原来的5千元提高到5万元，同时规定下限为1万元，而且对有两种以上违法行为的可以分别处罚。
(5)增强了对税务机关执法行为的约束和对印制、使用发票单位和个人合法权益的保护。《办法》对税务机关的执法行为规定了严格的程序制约，以保证其执法的客观、公正、正确。同时赋予印制、使用发票单位和个人以诉权，即对税务机关的处罚决定不服，可以直接向人民法院起诉，以司法监督的形式保证税务行政的规范。
五、发票的印制管理
发票印制管理是发票管理的基础环节，在整个发票管理过程中具有很重要的地位。《征管法》第14条明确：“发票必须由省、自治区、直辖市人民政府税务主管部门指定的企业印制；未经省、自治区、直辖市人民政府税务主管部门指定，不得印制发票。发票的管理办法由国务院规定”。《征管法》没有对发票管理的其他环节具体规定，而唯独对发票的印制管理作出具体规定，足以说明发票印制管理在整个发票管理中的关键作用和重要意义。因此，《办法》根据《征管法》的规定精神，进一步强化了对发票印制的管理至
一 是实行准印证制度。《办法》规定，省、自治区、直辖市税务局应当按照集中印制、统一管理的原则，严格审查印制发票企业的资格，对指定的印制发票的企业发放发票准印证。
二 是采用发票防伪专用品。《办法》规定，发票防伪专用品由国家税务总局指定的企业生产，禁止伪造、倒买倒卖发票防伪专用品。
三 是套印全国统一发票监制章。《办法》规定，发票应当套印全国统一发票监制章。
全国统一发票监制章的式样和发票版面印刷的要求，由国家税务总局规定，并实行不定期换版制度。禁止伪造发票监制章。
四 是限制发票印制地。《办法》规定，各省、自治区、直辖市的发票，应当在本省、自治区、直辖市内印制；确有必要到外省、自治区、直辖市印制的，应当由省、自治区、直辖市税务机关商印制地省、自治区、直辖市税务机关同意，由印制地税务机关指定的印制发票的企业印制。为加强对增值税专用发票的印制管理，《办法》还规定，增值税专用发票由国家税务总局统一印制。禁止在境外印制发票。
五 是印制发票必须严守管理规定。印制发票的企业，应当按照税务机关批准的式样和数量印制发票；并按规定建立发票印制管理制度和保管措施，对发票监制章和发票防伪专用品的使用、管理实行专人负责制。印制发票使用的文字，应当为中文。民族自治地方可以加印一种通用的民族文字。有实际需要的，也可以同时使用中外两种文字印制。
六、发票的领购
发票领购是用票单位和个人取得发票的法定程序。对发票领购程序的规范，有助于税务机关加强管理，方便用票单位和个人使用发票减少发票的流失。为此，《办法》对发票领购程序作了严格的规范至
一 是对于依法办理税务登记的单位和个人规定了以下领购程序：
(1)在领取税务登记证件后，向主管税务机关提出领购发票申请，同时提供经办人身份证明、税务登记证件或者其他有关证明以及财务印章或发票专用章的印模。
(2)主管税务机关在对其领购发票申请及有关证明材料审核后，发给发票领购簿。
(3)凭发票领购簿核准的发票种类、数量以及购票方式，向主管税务机关领购发票。
二 是对于临时到本省、自治区、直辖市以外从事经营活动的单位和个人，应当凭其所在地税务机关的证明，向经营地税务机关申请领购经营地的发票。经营地税务机关可以要求其提供保证人或者根据所领购发票的票面限额及数量交纳不超过1万元的保证金，并限期缴销发票。按期缴销发票的，解除保证人的担保义务或者退还保证金；未按期缴销的，由保证人或者以保证金承担法律责任。税务机关收取保证金，应当开具收据。
三 是对于其他单位和个人，实行申请填开制度。即需要发票时，可以直接到税务机关申请开具。
七、发票的开具和保管
发票的开具和保管是发票管理中至关重要的两个环节，它们与企业单位的财务管理和税务机关的稽查监督密切相关。因此《办法》对这两个环节的不同方面作了具体的规定至
一 是对于填开发票单位和个人的要求：
(1)在销售商品、提供服务以及从事其它经营活动对外收取款项时，应向付款方开具发票。特殊情况下，由付款方向收款方开具发票。
(2)开具发票应当按照规定的时限、顺序，逐栏、全部联次一次性如实开具，并加盖单位财务印章或发票专用章。
(3)使用计算机开具发票，须经税务机关批准，并使用税务机关统一监制的机外发票，开具后的存根联应当按照顺序号装订成册。
(4)发票限于领购的单位和个人在其所在的省、自治区、直辖市内开具；超出此范围经营的，应当开具经营地的发票。省、自治区、直辖市税务机关可以规定跨市、县开具发票的办法。
(5)开具发票的单位和个人税务登记内容发生变化时，应当相应办理发票和发票领购簿的变更手续；注销税务登记前，则应当缴销发票领购簿和发票。
二 是对于取得发票单位和个人的要求：
(1)所有单位和从事生产、经营的个人，在购买商品、接受服务以及从事其他经营活动支付款项时，应当向收款方取得发票，但不得要求变更品名和金额。
(2)对于不符合规定的发票，不得作为报销凭证；任何单位和个人有权拒收。
三 是用票单位和个人应当按规定保管发票。开具发票的单位和个人要建立发票存放和保管制度，设置发票登记簿，并定期向税务机关报告发票使用情况；已开具的发票存根联和发票登记簿应当保存5年，保存期满报经税务机关查验后销毁。
四 是禁止任何单位和个人倒买倒卖发票、发票监制章和发票防伪专用品；未经批准不得跨规定使用区域携带、邮寄、运输空白发票。禁止携带、邮寄、运输空白发票出入境。
八、发票的检查
发票检查是税务机关依法对印制、使用发票的单位和个人执行发票管理规定情况的监督活动，是发票管理制度的有机组成部分。它对于保证印制、使用发票单位和个人严守发票管理规范，维护经济秩序和税收秩序具有十分重要的意义。《办法》不仅明确了税务机关的发票检查权，而且使之具体化、规范化，以确保发票检查权的行使和对被检查人合法权益的保护。
一 是明确税务机关在发票检查中的权力和职责。税务机关在发票检查中可以行使以下权力：
(1)检查印制、领购、开具、取得和保管发票的情况；
(2)调出发票查验；
(3)查阅、复制与发票有关的凭证、资料；
(4)向当事各方询问与发票有关的问题和情况；
(5)在查处发票案件时，对与案件有关的情况和资料，可以记录、录音、录像、照相和复制；
(6)对被检查人从境外取得的与纳税有关的发票或者凭证有疑义的可以要求其提供境外公证机构或者注册会计师的确认证明。
税务机关在进行发票检查时应当履行以下职责：
(1)检查人员进行发票检查时，应当出示税务检查证；
(2)需要将已开具的发票调出查验时，应当向被检查人开具发票换票证。需要调出空白发票查验时，应当开付收据；经查无问题时应当及时退还。
二 是规定被检查人在发票检查中的义务：
(1)接受税务机关依法进行的检查，如实反映情况，提供有关资料不得拒绝、隐瞒；
(2)提供境外公证机构或注册会计师的发票或者凭证确认证明；
(3)收执发票或发票存根联的单位，要如实填写税务机关发出的发票情况核对卡，并按期报回。
九、发票违法行为的处罚
发票违法行为是违反发票管理制度应受法律制裁的行为。《征管法》第48条规定，非法印制发票的，由税务机关销毁非法印制的发票没收非法所得，并处罚款。《征管法实施细则》根据这一规定精神对为纳税人、扣缴义务人提供发票，导致未缴、少缴税款或者骗取出口退税款的，明确“税务机关除没收非法所得外，并可以处未缴、少缴或者骗取的税款一倍以下的罚款”。《办法》在《征管法》及其细则的基础上，进一步具体规定了对发票违法行为的处罚至
一 是对有以下行为之一的单位和个人，税务机关可责令其限期改正，没收非法所得，并可以处以1万元以下的罚款：
(1)未按照规定印制发票或者生产发票防伪专用品的；
(2)未按照规定领购发票的；
(3)未按照规定开具发票的；
(4)未按照规定取得发票的；
(5)未按照规定保管发票的；
(6)未按照规定接受税务机关检查的。
有上述两种或者两种以上行为的，可以分别处罚。
二 是对非法携带、邮寄、运输或者存放空白发票的，由税务机关收缴发票，没收非法所得，可以并处1万元以下的罚款。
三 是对私自印制、伪造变造、倒买倒卖发票、私自制作发票监制章、发票防伪专用品的，由税务机关依法予以查封、扣押或者销毁，没收非法所得和作案工具，并处以1万元以上5万元以下的罚款；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
十、新旧法规的衔接
根据《办法》的规定，财政部1986年颁布的《原办法》和原国家税务局1991年颁布的《原规定》，从《办法》发布之日起废止。对于《办法》发布之后正在处理或者新发现的以前的发票违法案件和违法行为的处理，原则上适用《原办法》、《原规定》。但是，为便于操作，凡属于办案、复议等程序方面的规定，一律适用《办法》及其《细则》。
总之，《办法》是我国发票管理的基本法规，是维护社会主义市场经济秩序和税收秩序的重要法律武器。各级税务机关要认真组织税务人员学好、用好《办法》；同时，要向社会广为宣传，以取得各方面的理解和支持，使《办法》在促进具有中国特色社会主义市场经济体制的建立与完善中发挥应有的作用。
