发布文号: 川府函［２００２］３１９号
《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发［２００２］１３号，以下简称《通知》），是党中央、国务院对新时期我国城乡规划建设工作作出的重要部署，对于我省今后做好城乡规划工作具有重要的指导意义。为认真贯彻落实《通知》精神，现结合我省实际，提出以下意见。
一、端正城乡规划建设思想，明确工作重点
城乡规划建设工作的指导思想是：实施可持续发展战略，坚持实事求是，讲求实效，量力而行，逐步推进。工作重点是：切实加强对规划制定和实施的组织与监督，发挥规划对资源特别是土地资源和水资源的配置作用；促进各级各类城镇的协调发展，加强对区域性基础设施建设合理布局的调控和管理；确定合理的发展规模和速度，优化城镇功能与用地布局，促进经济结构的合理调整；切实加强对环境、生态、自然、文化遗产和历史文化名城（镇）的保护。
各地要按照《通知》的要求，正确处理近期建设与长远发展、局部利益与整体利益、经济发展与环境保护、现代化建设与历史文化遗产及历史文化名城（镇）保护的关系。坚决制止城乡建设中互相攀比、急功近利、贪大求洋，搞脱离实际的所谓“政绩工程”、“形象工程”；坚决纠正违反城乡规划的开发建设和不按法定程序擅自变更、调整规划的行为；坚决纠正历史文化名城、风景名胜区“重建设、轻保护”的破坏性开发建设行为；坚决纠正有法不依、执法不严、以权代法、领导者违法、执法者违法、法人违法的不法行为。
二、强化规划的编制与审批，进一步健全和完善规划的实施机制，切实发挥城乡规划的综合调控作用
（一）明确城乡规划的主导地位，突出规划的强制性内容。各类专门性规划要服从城乡规划的统一要求。区域性重大基础设施建设以及城镇规模、发展方向，必须符合省域城镇体系规划确定的布局和原则；城镇规划区内，各项专业规划的编制和实施必须依据城镇总体规划，不得与总体规划相违背。为提高规划的严肃性，保证规划实施和监督检查的可操作性，按照建设部等９部委《关于贯彻落实〈国务院关于加强城乡规划监督管理的通知〉的通知》（建规［２００２］２０４号）要求，明确规定城镇体系规划、总体规划和详细规划的强制性内容。各地应于２００３年６月底前对已经批准的规划进行调整，补充完善强制性内容。新编制的规划必须明确强制性内容。规划确定的强制性内容要及时向社会公布。凡属强制性内容都必须严格执行，任何单位和个人都不得以任何借口擅自进行调整。调整规划，凡涉及强制性内容的，必须严格按照《通知》规定的程序进行。
（二）认真组织实施省域城镇体系规划，加强对全省城镇发展和基础设施建设的宏观调控。按照《通知》要求，抓紧建立和完善省域城镇体系规划实施机制。开展跨市、县城镇密集地区的城镇发展和布局规划，深化、落实省域城镇体系规划的各项内容，综合安排城镇之间的基础设施建设，加强对土地及水资源的合理开发和利用，明确生态环境保护和人文环境保护的有关措施，提高规划的可操作性。各地要在省域城镇体系规划的指导下，于２００５年年底前全面完成市域、县域城镇体系规划的编制和报批工作。
（三）重点加强近期建设规划的编制和实施。近期建设规划是实施城市总体规划的近期安排，是近期建设项目安排的依据。今后，各市、县总体规划除涉及城镇性质、规模、发展方向和用地布局等重大内容的调整需要修编外，规划期内原则上不进行修编，通过定期（一般为５年）编制近期建设规划分步实施。近期建设规划的编制要依据经依法批准的城镇总体规划及国民经济和社会发展五年计划纲要，并注意与土地利用总体规划相衔接。合理确定城镇近期建设的重点发展区域和发展目标及用地布局；重点加强生态环境建设，安排好基础设施、公共服务设施、经济适用房、危旧房改造等建设项目；提出近期建设中历史文化遗产保护、自然遗产保护、历史文化名城（镇）保护、生态环境保护、防灾减灾等方面的重点管治措施。必须严格控制超高层建筑、超大广场、超标准行政办公建筑、豪华别墅项目及其他超标准形象工程，力戒重复投资。各地必须在２００３年年底前按要求编制和调整近期建设规划，否则一律停止新申请建设项目的选址、立项和土地供应。
各市、县近期建设规划在报同级人民政府审批前，应当报省建设厅会同省计委、省国土资源厅等有关部门组织专家就近期建设规划是否符合城镇资源、环境和财力的实际可能及是否与土地利用总体规划相衔接等进行专门的论证并审查同意。近期建设规划经批准后，应报同级人民代表大会常务委员会和有关部门备案。各级人民政府及国土资源行政主管部门在确定基准地价和标定地价时，应将近期建设规划作为重要依据。规划、计划和国土部门在审批建设项目和建设用地时，必须依据经批准的近期建设规划。
（四）坚持建设项目选址审查和用地预审及经营性用地项目招标拍卖挂牌出让制度，加强对建设项目的规划管理。各有关部门要密切配合，严格对建设项目进行审查。城镇规划区内的所有建设项目，必须依据经批准的总体规划所确定的用地布局和用地性质进行选址、定点，不得通过调整规划以满足业主意愿的方式达到招商引资的目的。坚持建设项目用地预审制度。建设项目可行性研究阶段，规划部门应结合相关行业主管部门的审查意见，依据经批准的近期建设规划所确定的用地布局和规划条件，提出选址意见；建设单位根据规划部门的选址意见，应依法向有关政府国土资源行政主管部门提出建设项目用地预审申请；规划部门对通过用地预审的建设项目，核发建设项目选址意见书。坚持经营性用地项目招标拍卖挂牌出让制度。商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，国土资源行政主管部门应按规划部门提供的规划设计条件及其他必需资料，组织招标拍卖挂牌出让国有土地使用权，规划部门按招标拍卖挂牌出让结果向中标人或竞得人核发建设项目选址意见书。
计划、建设、国土、交通、水利、电力、民航、铁路等部门要进一步加强协调，建立和完善由省建设厅负责的重大建设项目选址审查制度。省域城镇体系规划确定的有关建设项目和城镇规划区内的省以上重点建设项目（指省计委审批的建设项目、中央驻川各部门审批的大中型建设项目和国家计委审批的大中型及限额以上的建设项目）的选址，由项目所在地的市、县人民政府城乡规划部门提出审查意见，报省建设厅审查并核发项目选址意见书，其中国家批准的项目应报建设部备案；涉及世界文化遗产、历史文化名城（镇）、文物保护单位和地下文物埋藏区的项目，省建设厅应会同省文化厅、省文物管理局审查。不得以政府文件、会议纪要等形式取代选址程序。计划部门批准建设项目，建设地址必须符合选址意见书。坚持规划“一书两证”和证后管理。凡未取得选址意见书的建设项目，各地城乡规划行政主管部门不得核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。没有规划部门的“建设项目选址意见书”，有关部门不得批准建设项目可行性研究报告，计划部门不得批准立项；没有规划部门的“建设用地规划许可证”，土地部门不得提供土地；没有规划部门的“建设工程规划许可证”，有关部门不得办理开工许可；未经规划及相关部门的竣工验收，有关部门不得办理产权登记。
（五）切实做好历史文化名城（镇）保护工作。历史文化名城（镇）保护要坚决贯彻“保护为主，保护和利用相结合”的原则，促进城镇可持续发展。国家级和省级历史文化名城（镇）人民政府必须严格、合理地界定核心保护区范围，于２００３年１２月底前完成历史文化名城（镇）保护规划和历史文化保护区规划的编制，按规定程序上报审批。未审批保护规划的，历史文化保护区内不得批准任何建设。省建设厅应会同省文化厅对历史文化名城（镇）保护规划的制定和实施工作进行检查和督促。
调整历史文化名城（镇）保护规划和历史文化保护区规划，必须先对规划实施情况进行总结，提出调整原因和调整目标，由省建设厅会同省文化厅组织专家进行论证并审查同意。调整后的保护规划，应当报原规划批准机关备案，其中国家级历史文化名城的历史文化保护区保护规划应当报建设部备案。
在历史文化保护区内，不得进行成片开发和改造，不得随意拆建，不得破坏原有的风貌和环境。凡涉及保护文物的拆除和迁建以及传统街区、保护地段的改建等建设行为，应按保护规划的审批程序报批；其它建设行为应当先由城镇人民政府规划行政主管部门组织论证并进行公示，报省建设厅备案（国家级历史文化名城报建设部备案）后方可实施。
历史文化名城（镇）人民政府要将名城（镇）保护经费纳入财政预算，对保护规划所确定的保护地段、文物古迹及其周围环境予以挂牌保护并纳入政府工作责任目标。省、市人民政府应设立历史文化名城（镇）保护专项资金，推动全省文化和自然遗产的保护工作。
（六）加强风景名胜区的保护、规划和统一管理，严格控制景区重大建设项目，实现资源的永续利用。按照《四川省风景名胜区管理条例》的要求，设立和完善景区管理机构，在所属人民政府的领导下主持风景名胜区的管理工作。设在风景名胜区的所有单位，除各自业务受上级主管部门领导外，都必须服从管理机构对风景名胜区的统一规划和管理。风景名胜区禁止设立开发区及度假区，严禁出让或变相出让风景名胜资源，严禁企业管理风景名胜区。
风景名胜区规划具有权威性和严肃性。已经批准的风景名胜区总体规划、详细规划和项目建设规划必须坚决执行。任何部门和个人不按规划进行建设，造成不良影响和破坏的，要依法追究责任。确需对规划加以修改和变更的，必须报原审批机关批准。国家重点风景名胜区没有编制规划的，必须在今年年底前完成；１９９０年前编制规划的，要组织重新修编；第四批国家重点风景名胜区在２００３年６月底前编制完成总体规划；省级风景名胜区在２００３年年底前全部完成总体规划。规划要划定核心保护区（包括生态保护区、自然景观保护区和史迹保护区）保护范围，确定保护重点和措施，制订专项保护规划，并明确指令性和指导性条款。规划未经批准，一律不得进行各项工程建设。
严格控制风景名胜区重大建设项目。按照经批准的风景名胜区总体规划、建设项目规划和近期建设详细规划的要求，确定各类设施的选址和规模。符合规划的建设项目，按照规划的批准权限审批，并实行“一书两证”制度和建设项目用地预审制度。国家重点风景名胜区内的重大建设项目由省建设厅审查，报建设部审批；省级风景名胜区的重大建设项目报省建设厅审查审批；总体规划中未明确的重大建设项目，一律不得建设。各地要对风景名胜区内的设施进行全面检查，对不符合规划、未按规定程序报批的项目，要登记造册，做出整改计划并将清理检查结果于１１月底前报省建设厅。
（七）提高镇规划建设管理水平。做好规划是镇发展的基本条件。镇的规划要符合城镇体系布局，规划建设指标必须符合国家规定，防止套用大城市的规划方法和标准。各镇不得为国家明确强制退出和限制建设的各类企业安排用地。重点镇（指县域二级中心城镇）必须于２００３年年底前完成近期建设规划的编制和调整工作，补充完善总体规划、详细规划的强制性内容，着重安排好基础设施，特别是供水、排水和道路，营造好的人居环境。
严格建设项目审批程序。建制镇必须实行规划“一书两证”，一般集镇实行“村镇规划选址意见书”制度。严禁沿公路夹道布局，并严格按规划管理公路两侧的房屋建设，特别是商业服务用房建设。较大的公共设施项目必须符合规划，乡镇政府投资建设项目应当公示资金来源，严肃查处不切实际的“形象工程”。
建立健全规划管理机制，配备合格人员。规划编制和管理所需经费按照现行财政体制划分，由地方财政统筹安排。
三、健全机构，加强领导，强化城乡规划的监督和管理
（一）加强规划队伍建设，建立健全规划管理机构。县以上各级人民政府要建立健全规划管理机构，明确城乡规划行政执法主体。各级城乡规划行政主管部门的机构设置和人员配置，应当适应统一规划管理和强化监督的需要，规划管理机构不健全、难以有效履行规划管理和监督职能的，要尽快结合职能转变，充实监督管理力量。为加强对城乡规划工作的领导，省政府于２００１年４月批准成立了四川省城镇规划委员会，各地要建立相应的机构，并接受省城镇规划委员会的指导和监督。省财政厅要把省城镇规划委员会的工作经费、省域城镇体系规划和跨区域的片区规划编制经费纳入公共财政预算。各地也必须把城乡规划编制和管理经费纳入同级公共财政预算，从土地收益中安排一定比例的资金切实予以保证。规划部门要配合做好城乡规划编制和管理的经费预算，并加强对经费使用的管理。
（二）城镇规划管理权必须集中统一。城镇规划关系到城镇的整体利益和全局利益，城镇规划的管理必须集中统一，除城乡规划管理部门外，其他部门和单位无权进行规划管理。总体规划和控制性详细规划的编制组织与审查、各类专业规划的综合协调、城镇绿线的管理、历史文化保护区内的规划许可、重点地区和重大项目的规划许可、规划设计市场监管等行政权力，必须集中在省、市或县规划管理部门，不得下放或肢解。已经下放或肢解的，必须及时向省政府报告，并立即纠正。
设区城市原则上不在市辖区设立规划管理机构，如确有必要，应当作为市级规划行政管理部门的派出机构。城镇中的各类开发区以及大学城、科技园、度假区等现有的城镇规划行政管理权必须收归市或具规划管理部门。
省监察厅要会同有关部门，督促各城镇人民政府对规划管理权进行清理，对久拖不决的，要追究主要领导的责任。
（三）加强城乡结合部和“城中村”的规划建设管理。城乡结合部和“城中村”的规划建设必须纳入城镇实行统一管理。要抓紧编制好详细规划，复核审定各地块的性质和使用条件，坚决制止以集体土地流转为名擅自改变用途或圈地占地。凡属新建和改、扩建项目，必须严格按照经批准的近期建设规划选址建设，并依法办理有关规划许可和用地审批手续。
进一步落实各相关部门的管理职责，坚决查处城乡结合部和“城中村”的违法违规的建设行为。未办理用地审批手续进行建设或集体土地使用权随意流转的，由土地部门依法处理；任意改变土地使用性质和使用条件或未按建设工程规划许可证进行建设的，由规划部门依法处理。
民政部门要结合社区建设，做好社区整合计划，指导城乡结合部和“城中村”的改制工作；土地部门要按照相关法律、法规和规定，对具备上地流转条件的集体土地，坚持依法、自愿和有偿的原则，做好流转工作；规划部门要把城乡结合部和“城中村”纳入城镇规划严格管理，切实加强环境整治以及基础设施和其他服务设施的配套建设。
（四）健全规划实施的监督机制。城镇人民政府组织实施城乡规划，应受同级人大、上级规划部门以及公众和新闻舆论的监督。各级政府应每年向同级人民代表大会常务委员会报告规划的实施情况和规划经费的使用情况；下级规划部门应每年就规划的实施和管理情况，向上级规划部门提出专题报告。国家级和省级风景名胜区规划的实施情况，也应依据管理权限每年向建设部或省建设厅报告。各地规划部门要推行政务公开，增强规划管理工作的透明度，将批准的规划、各类建设项目以及重大案件的处理结果及时向社会公布。充分发挥舆论监督和社会监督的作用，通过各种媒体加强有关法律、法规宣传和规划公示，并采取成立专家委员会、聘请专职或兼职的社会督察员、设立举报电话和电子信箱等多种形式，增强全民的规划参与意识和监督意识，参与城乡规划的制定，监督城乡规划的实施。监督的重点是：规划强制性内容的执行，调整规划的程序，近期建设规划的制定和实施，重大建设项目的选址，历史文化名城（镇）保护规划和风景名胜区规划的执行，历史文化保护区和风景名胜保护区范围内的建设以及对各类违法建设行为的查处情况。
（五）明确职责，建立严格的行政纠正和行政责任追究制度。按照权责统一原则，完善规划实施的层级行政责任制度。城乡规划由城镇人民政府统一组织实施，市长、县长要对规划的实施负行政领导责任。严格执行已批准的城乡规划，不得擅自进行调整，以维护规划的严肃性和权威性。省政府将把执行经省政府批准的规划的情况纳入目标管理，各地也要建立相应的目标责任制。
省建设厅应会同省编办、省监察厅、省计委、省国土资源厅、省财政厅、省文化厅、省旅游局、省文物管理局等部门，对违反《通知》和本意见的行为进行认真清理。各级监察机关要充分发挥执法监督职能，督促城镇人民政府和城乡规划、国土资源、计划等部门依法行政，解决城乡规划和风景名胜区规划执行中的重大问题，严肃查处违法违纪行为。对城镇人民政府和有关部门擅自调整规划、下放或肢解规划管理权限、违反规划批准使用土地和进行建设、违反建设项目选址程序等违法违规行为，要坚决追究主要责任人和有关领导的行政责任，触犯刑律的，依法移交司法机关查处。具体办法由省建设厅会同有关部门另行制定。
各级城乡规划行政主管部门要严格规划的实施，对违反经上级政府批准的规划的政府行政行为，必须及时向上级城乡规划行政主管部门报告，对延误或隐瞒不报、造成重大损失或严重后果的，将进行严肃查处；对执法违法的工作人员，必须从重从严查处。受到降级以上处分或触犯刑律者，终身不得再从事城乡规划行政管理工作。已取得注册城市规划师执业资格的，取消其注册城市规划师资格。要加大对下级城乡规划管理部门的行政监督和约束力度，对下级规划管理部门规划管理不规范、违法行政、违法不究、执法违法等行为，上级规划管理部门要责令其及时纠正。拒不纠正的，上级规划管理部门应对有关案件予以重新审理并依法作出变更或撤销决定，同时追究有关部门主要领导的责任；对处理决定拒不服从、情节严重的，应及时上报省城镇规划委员会，由省城镇规划委员会责成有关政府和部门给予严肃处理。
省建设厅要会同有关部门，按照《通知》和本意见的要求，加强对省域城镇体系规划以及全省各地市域、县域城镇体系规划、城镇总体规划、风景名胜区规划以及历史文化名城（镇）保护规划的实施情况的监督、检查，对规划管理混乱、自然资源和历史文化遗产破坏严重的省级历史文化名城（镇）和省级风景名胜区，予以通报直至取消相应称号。
（六）加强培训，进一步提高规划意识。各设市城市市长和分管建设工作的副市长，都应当分期、分批参加省举办的市长研究班、专题班，未参加过培训的市长要优先安排。各级城乡规划行政主管部门的领导更要加强学习，不断更新城乡规划业务知识，提高管理水平。
加强人材培养，建立我省人材教育基地，形成人材培养体系，为我省城乡建设输出不同层次的专业技术人员。省建设厅会同有关部门，抓紧制订专门的培训计划，组织力量精心编写培训教材，争取在两年时间内，对全省县（乡、镇）长、主管建设的副县（乡、镇）长进行一次城乡规划知识培训；并对各市、具规划部门的领导和干部进行轮训，将参加培训情况作为干部考核任用的重要标准。
各地、各部门必须充分认识《通知》的重要意义，高度重视《通知》的贯彻落实工作。加强沟通、主动协调、形成合力。各市、州人民政府要在２００２年１１月底之前，完成对本行政区域内城乡规划和风景名胜区规划执行情况的全面检查，并将检查结果及查处情况报省建设厅，由省建设厅汇总后报省政府。省政府将于１２月份组织城乡规划专项检查，依法查处严重违反规划的违法行为，并将有关情况向国务院报告。
二○○二年十一日八日
