发布文号: 渝办发[2004]267号
各区县（自治县、市）人民政府，市政府有关部门：
根据市政府领导指示，现将《市人大常委会组成人员对有关企业治乱减负情况的审议意见》转发给你们，请研究、参考。
二○○四年八月十七日
重庆市人大常委会办公厅关于转发市人大常委会组成人员对有关企业治乱减负情况审议意见的函
渝人办函〔2004〕63号
市人民政府办公厅：
市二届人大常委会第十一次会议于2004年7月21日，对市人大常委会执法检查组《关于检查〈重庆市禁止非法增加企业负担条例〉实施情况的报告》进行了审议。常委会组成人员同意该报告关于对我市企业治乱减负工作的总体评价、存在问题及其原因分析，以及有关建议。现将常委会组成人员审议意见及《报告》转给你们，请报告市人民政府，整改情况请报告市人大常委会。
一、保持清醒，常抓不懈
不久前闭幕的市委二届五次全委会决定，我市要加快推进新型工业化；同时，宏观形势在变化，我市经济发展对于软环境的要求更高了。从目前条例实施与企业治乱减负工作总体情况来看，有成效，但发展不平衡，对成绩不能估计过高。随着“三乱”方式的转化与手法的变换，治理难度更大了。要清醒认识到企业治乱减负任务的长期性、艰巨性与紧迫性，必须像抓农民减负一样常抓不懈，才有可能抓好企业治乱减负工作。
二、注意从体制、机制上解决问题
要结合行政许可法的实施，切实转变政府职能；进一步贯彻实施《重庆市行政事业性收费管理条例》，严格行政事业性收费项目的设立与标准的制定，努力避免“管理许可化、许可收费化、收费高额化”现象；除继续搞好“收支两条线”、“收（罚）缴分离”，要调整和优化财政支出结构，加大对社会公共产品的支出，加快改革步伐，建立健全适应社会主义市场经济的公共财政。加快推进垄断性行业的体制改革。
认真研究行业协会、中介组织的规范、发展问题，尽快将其纳入政府的议事日程，以利进一步提高行业、企业的组织化程度，确保产业安全。
三、加强监管机构的整合，加大违法案件处理力度
企业治乱减负是一项综合性很强的工作，不是哪一个部门单打独斗就可以完成好的。条例设立的企业负担监督机构，只是牵头单位，起着协调、组织与监督的作用；具体案件的处理，普遍性问题的解决，有赖于各有关部门的密切配合。要加强领导，理顺关系，做到令行禁止；企业负担监督机构要注意与监察部门的配合，必要时加以审计，对违法案件要一查到底，依法追究违法者的责任；要加强与法制、财政、物价等部门的配合，共同研究解决问题的综合性措施。
四、继续做好企业社会职能的剥离工作
我市还有相当数量的国有企业承担着社会职能，要继续引起重视，加快工作进度，尽早完成剥离。必要时可安排专项资金，支持区县（自治县、市）开展有关工作；同时，尽可能为中央在渝企业剥离社会职能创造条件。既要注意减轻企业负担，又要注意保持社会稳定。
五、发扬民主，科学决策
企业对一些合法但不合理的负担反映也十分强烈。制定涉及增加企业负担的政策，必须充分听取企业意见，使政策更加符合实际。本次执法检查中企业反映较强烈的残疾人安置比例问题，有关部门要认真研究处理。
附件：重庆市人大常委会执法检查组关于检查《重庆市禁
止非法增加企业负担条例》实施情况的报告
重庆市人大常委会办公厅
2004年7月28日
附件：
重庆市人大常委会执法检查组关于
检查《重庆市禁止非法增加企业负担条例》
实施情况的报告
市人大常委会：
根据常委会工作报告对今年执法检查的安排和主任会议决定，组成市人大常委会执法检查组，从今年4月下旬至7月上旬，对《重庆市禁止非法增加企业负担条例》（以下简称《条例》）进行了检查。检查的重点是：各级政府及有关部门实施《条例》的情况，当前全市企业治乱减负工作的进展情况和突出问题。
检查分为两个阶段。第一阶段从4月下旬开始，由市级有关部门和各区县（自治县、市）进行自查。第二阶段为市人大常委会派出执法检查组开展重点检查。7月上旬，执法检查组听取了市政府及八个职能部门对《条例》实施情况的汇报，召开了市人大代表与企业负担监督员座谈会，然后分为三组，由市人大常委会副主任刘文、税正宽、陈雅棠分别带领，赴江北区、涪陵区、九龙坡区、巴南区、永川市、綦江县，检查《条例》实施情况。在区县（市），检查组除听取政府汇报外，还召开了企业座谈会，并“暗访”了六家企业。通过检查，基本掌握了《条例》实施的总体情况及政府所做的工作，同时发现我市企业治乱减负工作中也还存在一些突出问题。现将主要情况报告如下：
1997年，中共中央、国务院向全国发布了“关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定”（中发〔1997〕14号），我市认真加以贯彻，成立了由分管副市长为组长的企业治乱减负领导小组和以市经委为牵头单位的企业减负办，着手开展全市企业治乱减负工作。市一届人大常委会于2001年7月制定了《条例》，将我市企业治乱减负工作纳入法制轨道。《条例》颁布实施近三年，各级政府及有关部门高度重视，做了大量工作，取得了较好效果，企业负担明显降低，明目张胆地直接向企业乱收费、乱罚款、乱摊派的现象锐减，在全社会初步形成了有利于企业治乱减负的总体氛围。
一、《条例》实施的总体情况
（一）学习宣传，组建机构
《条例》从2001年10月1日开始施行。近三年来，各级政府及有关部门加强领导，认真部署学习宣传和执法工作。利用广播、电视、报刊等新闻媒体，同时采用印发学习资料、办培训班、知识竞赛等多种形式，广泛开展学习宣传活动，提高了国家机关工作人员的守法意识与企业的维权意识。各地区、各部门都有一些好的作法，例如，江北区政府编印的《重庆市江北区行政事业性收费项目汇编》，汇集了《条例》、相关政策法规、各行政机关的收费项目与标准，免费向企业和群众发放2100余册，结合工作实际很好地宣传了《条例》。
市和各区县（自治县、市）按照《条例》要求，组建了企业负担监督机构，建立健全工作责任制，设置了企业负担举报电话，并向全社会公布。市减负办配合市纪委、市监察局制定了《关于对非法增加企业负担行为的党纪政纪处分暂行规定》，市委、市政府办公厅转发了这个规定（渝委发〔2002〕36号）。
（二）规范行政事业性收费与罚款，加强源头治理
不断清理行政事业性收费项目和标准。在市政府的领导下，市财政、物价部门连年对行政事业性收费进行清理，至2003年底，我市行政事业性收费项目已由直辖市设立前的600多项，减至322项。
积极推进收费公示制度。目前已落实收费公示制度的部门和单位有14868个，占总数的88%。加强收费许可证管理，开展收费许可证年审工作，2002年的年审率达96.23%，注销收费项目482个，收回已作废的收费许可证5400个。一些区县推行“企业缴费登记卡”制度，要求收费部门填写“收费时间”、“收费项目”、“收费金额”、“收费部门”等具体内容。
加强财政非税收入管理。对于行政事业性收费与罚款等非税收入，实行“收（罚）缴分离”，坚持“收支两条线”管理。从2002年4月1日起，实施《重庆市财政票据管理办法》，对财政票据的种类、适用范围、印制、领购、使用、保管、核销和监督检查等进行全面的规范。推进非税收入收缴管理制度改革，启动“非税收入收缴管理系统”建设，非税收入的收缴、划分、稽查、对账、票据等管理程序化，实现对收费行为和收费资金的实时信息监管。目前市级45个主管部门已完成“收缴分离、银行代收系统”向“非税收入收缴管理系统”转换。
通过清理与规范，我市企业负担已有明显降低。重庆建工集团第四建筑公司反映，该公司的负担已由高峰时的每年二、三十万元，降至2003年的八万三千元。
（三）开展专项治理，巩固治乱减负成果
近年来，我市连续开展专项治理工作。一是重点清理电力、铁路、公安三个行业的收费，重在减少收费项目和降低收费标准。二是贯彻国家七部委《关于治理向乡镇企业乱收费、乱罚款、乱集资和各种摊派等问题的通知》和《乡镇企业负担监督管理办法》，开展减轻乡镇企业负担的专项治理工作，2002年全市取消乡镇企业管理费，涉及金额791万元。三是加强对重点执收执罚部门的监督检查，连年将工商、质监、环保、建设等部门作为重点监督检查单位，通过多种形式向企业了解各部门收费和罚款实际情况，处置不规范行为。四是抓好治理向机动车辆乱收费和整顿道路站点工作，近年来全市已取消向机动车辆收费20余项，拆除乡村道路收费卡136个，减少收费9700万元，撤并主城区公路收费站点27个，撤并城市道路收费站点10个，进一步优化了全市道路环境。2003年11月，我市通过了国务院“两部一办”治理公路“三乱”检查组的检查验收。
（四）受理企业投诉，加强监督检查
《条例》施行前，企业投诉“无门”。《条例》实施后，市和各区县（自治县、市）均成立了“减负办”，负责受理企业投诉。2001年，市减负办接到某肉类食品公司关于两个部门重复检疫收费的投诉，及时进行调查、协调，市动物运输检疫站立即停止了相关收费，重庆检验检疫局规范了收费手续。2002年，市减负办交由市物价局查处了万州区违规收取自来水表立户费案件，退还金额50多万元。
2002年以来市减负办连续在全市各区县（自治县、市）开展了查基层单位、查薄弱环节、查突出问题的“三查”活动，有针对性地解决企业反映强烈的问题。如铜梁县在“三查”活动中，对企业反映关于价格和收费方面的14个问题，迅速落实到有关部门承办解决，受到企业好评。
每年四季度，市减负办组织开展全市企业治乱减负大检查工作，在各地区自查的基础上，由市减负办成员单位组成几个检查组到各地进行抽查。通过多层面的检查，进一步促进全市减负工作全面深入开展。
（五）加快了国有企业社会职能的剥离
近年来，我市对企业办社会的职能进行了剥离（不包括中央在渝企业）。至2002年9月，市级国有企业厂校剥离全部完成，共剥离市属国有企业厂办中小学校149所，涉及企业80户，学生74102人，教职工6888人，移交资产21289.12万元；截至2003年底，全市企业职工生活用气已剥离276家，涉及用户251376户，到目前为止尚有150余家国有企业未剥离，涉及用户15万余户。通过剥离，企业减少办学经费7000多万元/年，节约水电气开支11311.92万元/年。
二、存在的问题
（一）不平衡
全市《条例》的贯彻实施与企业治乱减负工作，总体上是好的，年年有进步。但是在市级、区县和基层之间，部门与部门之间，各区县（自治县、市）之间，不平衡，一些地区和部门有的问题甚至还相当严重（如媒体近日曝光的合川交警修建别墅向企业摊派建材事件）。
（二）隐性、变相收费现象开始突出
企业普遍反映，当前明显的乱收费、乱罚款与非法摊派行为大有收敛。但是有一些部门，开始变换手法，采取比较隐蔽的手段来非法增加企业负担。如通过与部门关系密切的协会，强制企业加入，收取会费，一些基层工商部门在新办企业工商登记时要求企业加入个协、私协并交费；或者变相强制企业接受指定的有偿代理服务，对不愿接受的企业进行刁难，这种现象在税务、资产评估等领域较为突出。
（三）垄断性行业的问题仍未得到较好的解决
企业对于垄断性行业的问题反映较多，主要有：收费标准不透明，且标准与市场价相比往往偏高，有时甚至高到离谱的地步；在经济往来中，倚仗自身垄断地位，搞不平等交易。在区县检查时，有企业反映供电企业要求用电企业到指定的地点购买价格偏高的相关材料，用户自行购买的变压器、修建的配电房等设施的所有权须无偿移交供电企业，对新增用户收取保证金等等，严重侵害了企业的合法权益。
（四）罚款畸重，以罚代管
一些部门在处罚时不考虑违法行为的情节轻重，适用罚款时从重处罚、高限罚款的多，或以罚代管，企业同样感到难以承受与理解。这样的罚款，虽然从表面上看不违背法律的规定，但违反了行政处罚中的罚过相当原则，实质上也是一种乱罚款，同样具有危害性。
（五）打着党和国家机关，包括市级部门及其附属机构甚至市领导的名义，向企业要赞助、拉广告、订报刊等现象反映普遍
一些企业特别是大中型企业反映，经常接到电话，或者有人拿着部门介绍信找到企业，打着市委、市人大、市政府、市政协部门、处室或个别领导的名义，要求企业赞助，或出资打广告，入编购买画册、年鉴、图书等等。有多家企业反映，曾接到过以市级多个部门或下属单位名义的电话，或要求企业赞助，或要求企业买书、打广告。有企业反映重庆《雾都剑》杂志拉赞助被拒绝后，口气蛮横，语带威胁。有的企业平均每天收到两份以上传真，要求赞助或出资宣传，不胜其烦。更有甚者，几年前有人拿着某领导机关的介绍信，要求企业入编纪念重庆直辖五周年的《新重庆画册》，某企业被收了8000元，但至今未见画册。在这些方面，大型企业成了重灾区。这些行为，损害了市级领导机关的形象，在社会上造成恶劣影响，加大了治乱减负的难度。
（六）差别对待，理解片面
在区县检查时，明显感觉到一些当地政府对于利税大户企业的保护较到位，甚至有各种特殊举措，但对于其他企业，特别是个私小企业，力度就显得不够，治乱减负效果不明显。还有一些地区的企业治乱减负工作，外地企业要比本地企业好；引进企业时要比企业入驻后好。这种差别对待的作法，不利于中小企业发展和经济的总体发展。另外，个别区县的职能部门片面理解减轻企业负担，将非法增加企业负担与企业应尽的社会义务相混淆，在减轻企业负担的同时，对企业应缴的社会保险等费用也不依法收取，侵害了劳动者的合法权益和国家的利益。
（七）害怕打击报复，企业维权仍存顾虑
许多企业负责人对于各种非法增加企业负担行为，仍然是花费许多精力应付或讨价还价，不敢断然拒绝，不愿具名举报，花钱买平安的思想仍然大量存在。甚至出现过上午企业的办公室主任打电话向政府反映某部门乱收费，下午厂长打电话纠正说是企业自愿赞助的情形。在这次执法检查中，审计部门在向企业开展2002至2003年度企业交费情况的抽样审计调查时，有个别企业不愿配合，甚至有抵触行为。企业的顾虑，源于可能对投诉者的打击报复，这将使我市企业治乱减负工作难以深入。
此外，还存在诸如评奖收费、奖级越高收费越多，重复收费，培训泛滥且收费偏高，出台涉及增加企业负担的法规、政策时听取企业意见不够，个别地区仍将部门非税收入与支出相挂钩，罚没金额有指标等问题。
产生上述问题的原因是多方面的。一是由计划经济向市场经济过渡时期还存在诸多体制问题，政府职能转变不到位；二是垄断性行业体制改革不彻底，投融资体制未完善；三是目前的行政管理体制与“依法行政”要求仍有较大的差距，行政许可过多且不规范，行政裁量权过大，监督力度不够；四是财政改革步伐还不够快，公共财政体制远未确立；五是部门利益至上，个人私欲膨胀；六是对违规违法行为惩处不力。
三、进一步贯彻《条例》，加强企业治乱减负工作的建议
根据市委二届五次全委会的决定，我市要加快走新型工业化道路；《中华人民共和国行政许可法》也已经从今年7月1日起开始施行。不论从我市经济发展的需要，还是依法行政促进社会主义政治文明建设，都要求进一步贯彻好《条例》，继续加强企业治乱减负工作。
（一）进一步提高认识，加强《条例》学习、宣传和机关干部教育
从检查结果可以看出，《条例》实施的总体形势不容乐观。存在的问题与一些部门、地区的干部素质和认识不到位有很大关系。因此，在全市机关开展新的一轮学习宣传贯彻《条例》的活动很有必要。与其强调企业要有自我保护意识，不如强调有权部门要有守法意识。特别是领导机关要起带头表率作用，有权部门要严于律己、率先垂范。
（二）进一步规范发展行业协会、中介机构等非政府组织，加快政府职能转变
现代社会的组织架构应该是由政府、企业和非政府组织组成的。行业协会（商会）作为市场经济中企业与政府之间的桥梁，是十分重要的一种非政府组织。中介机构则进一步细化了社会分工，提高了资源的配置效率。在市场经济中，只有行业协会、中介机构等非政府组织发育充分、健全了，政府才能彻底转变职能，同时全社会的组织化程度才能提高，才能有效地参与国际竞争。但改革开放以来，我国非政府组织的发展严重滞后。当前，行业协会存在着下列问题：总量不足，覆盖面不够；与政府主管部门的关系不清，官办色彩浓厚；代表性不广泛，甚至无法代表本行业多数企业的利益；收费不规范，标准不科学；在运行方式上各行其是，与国际惯例相差甚远等等。这些问题导致部分行业协会作用不大，有时甚至有害。其原因主要有：一是国家尚未制定相关法律、法规，缺少“行业协会法”（“商会法”）；二是政府还尚未将其列入重要的议事日程，予以规范。我市各级政府应当按照《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》的要求，“积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织”。
建议各级政府及有关部门，按照温家宝总理关于“要加快政企分开，进一步把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介机构，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”的指示精神，结合行政许可法的实施，加快改革步伐，切实转变政府职能，给行业协会、中介机构等腾出必要的发展空间，促进我市非政府组织发展。同时，建议市政府责成有关部门对我市的行业协会与企业反映强烈的中介组织，作一次全面的调查，包括其资金来源、支出流向、组织架构、运作模式等，再根据实际情况，进行清理整顿，引导行业协会、中介组织规范发展。如此，不仅不会添乱，反而能在“三乱”问题上成为帮助维护企业合法权益的生力军。
（三）进一步推进行政事业性收费的“阳光工程”
公开与透明是遏制腐败的利器。我市各级政府在行政事业性收费中推行的公示制度，在实践中产生了很好的效果。还应该继续深化，进一步推进收费的公开化，做到群众和企业对于每一项收费的各个环节都有简便易行的知晓渠道，保证企业对涉及自身利益事项的知情权能有效落实，使企业在缴费时能够自我保护，也使社会监督成为现实的可能。利用先进的技术手段来促进收费中的政务公开，学习一些地区的先进作法，推行企业收费项目和收费情况上网。
（四）结合行政许可法的施行，对收费项目进行再清理
行政许可法作为规范我国行政领域的一部重要法律，其宗旨有二：一是只设立必要的行政许可；二是对必要的行政许可进行严格的规范，严格限制许可中的收费。今年以来，我市已经按照行政许可法规定的设立原则，对我市自行设定的行政许可进行了认真、全面的清理，取消了一批不必要的行政许可。各级政府与有关部门要结合本次行政许可的清理，对涉及的收费项目要同时进行清理，不允许存在行政许可取消了而有关费用却仍然在收取的现象。对行政许可及其收费项目的清理是一个动态的过程。这次的清理只是初步的，以后还要随时根据客观实际的变化对有关行政许可及其收费进行再清理。同时，也要注意加强对既合法又合理的收费的管理，应收尽收，克服片面性。
（五）加大处罚力度，公开处分事例
实施《条例》、开展企业治乱减负工作的主要对象，是有权部门及其工作人员在行使公权过程中产生的以权谋私行为。大部分的“三乱”，主要还是部门利益与个人私欲混杂驱动的集体行为。因此，“三乱”行为呈现广泛性、权力性、集团性的特点，加上企业的畏惧心理，治理起来阻力大、难度高。但是，这些非法行为严重阻碍了市场经济的发展，严重伤害了党群关系、干群关系，必须予以坚决制止。尽管近年来全市各个方面为此做了大量的工作，也取得了一定的成效，但仍然屡禁不止，难以根除，其中一个重要的原因就是以往的处分还失之过轻，违法者仍抱有一定的无所谓心理、侥幸心理，认为即使案发至多也只是退款或通报批评，没有太大的损失。各级政府及有关监管部门应该进一步加大处罚力度，出现一个，严处一个，曝光一个。要让责任人特别是领导者付出沉重的代价，要在公职人员中形成普遍的戒惧心理，彻底遏制非法增加企业负担行为。
（六）要针对新情况、新问题，研究新的措施和办法
经过几年的努力，我市原来一些较为严重的“三乱”形式得到较好的治理，变相的乱收费，乱摊派，借助权力要赞助、拉广告、编买画册、年鉴、图书，乱办班、乱培训、乱发证，以罚代管等，是现阶段较严重的问题。另外，对于一些合法但不合理的负担，企业治乱减负工作中出现的新情况、新问题、新动向，以及一些部门在取消收费项目、降低收费标准后存在“少收费、少服务”的消极现象，各有关方面应高度关注，及时研究新措施和新方法。尤其是各级人大与政府，要善于从机制、体制的角度与层面，推进“依法治市”，加大“法治政府”建设；市人大与市政府的有关部门要及时开展调研，努力通过立法等形式有针对性地加强规范、管理与监督。
刚刚闭幕的市委二届五次全委会，是我市在全面建设小康社会进程中召开的一次十分重要的会议。会议指出，我市要实施加快推进新型工业化的发展战略。我们要深入学习贯彻市委二届五次全委会精神，进一步做好经济立法和监督工作，继续贯彻好《条例》，促进我市企业发展环境的根本改善，为我市加快推进新型工业化提供有力的法制保证。
以上报告，请予审议。
市人大常委会执法检查组
二○○四年七月十六日
