“让公众来决定是否属于‘公共利益’”

　　在国务院法制办上月29日公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》中，符合七种“公共利益需求”方可征收房屋一条最受关注。 

　　这七种“公共利益的需要”包括：国防设施建设的需要；国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业的需要；国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要；为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要；国家机关办公用房建设的需要；法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。 

　　从这些天的报道来看，征求意见稿对“公共利益”作了明确规定，但各方对此规定的争议依然很大，其中，由谁来决定是否属于“公共利益”争议最多。

　　2月3日，在由天则经济研究所和郑州大学中国土地法律研究中心主办的《土地管理法》修法建议研讨会上，中国法学会宪法学会副会长、北京大学法学院教授张千帆对此发表观点认为，公共利益是弹性很大的概念。他说：“公共利益怎么界定？我认为必须要有公众参与，让公众来决定到底什么是公共利益。” 

　　在实践中，出让国有土地使用权并从中受益者都是地方政府，“新拆迁条例”依然赋予了县级以上地方政府行使征收各项决定的权力，这被很多学者称为“利益相关者”进行的决定。

　　义派公益律师事务所主任王振宇认为，如果由地方政府来判断是不是“公共利益”，地方政府就既是裁判者，又是受益者，难免有失公正。他说：“应该由处于居中裁判位置的司法机关来判断是不是‘公共利益’，我想是不是还可以搞一个土地法院来进行这项工作？” 

　　天则经济研究所所长、山东大学经济研究院教授盛洪则表示：“政府是以提供公共物品为其最大利益的，不能通过买卖土地获得利益。” 与此同时，盛洪教授也认为，政府如果为了公共利益，并且在不营利的条件下，可以进入土地市场。他举例说: “比如政府可以买一块地建办公楼。”


　　“不能说为了公共利益就一定要启用征收程序”

　　记者了解到，对于国务院回应民意、迅速发布征求意见稿的行为，学界普遍表示了肯定。另外，不少人也认为“尽管有些条款尚存争议，但该征求意见稿相比以前的拆迁规定有了很大进步” 。 

　　独立学者秋风说：“这次征收条例的改进表现之一是缩小了征收的范围，这还是值得肯定的。”

　　与此同时，他也对征求意见稿提出了建议：征收条例应该确立自愿交易优先的原则。“即使政府为了公共利益的需要，要获得这个土地，也应该首先和土地使用权持有人进行自愿交易，人家愿意出让，再由土地需要人和土地产权人之间达成协议，从而完成土地交易。”秋风说，“不能说为了公共利益就一定要启用征收程序。”


　　“怎么能使土地利用更加符合公众的意愿？”

　　值得注意的是，与会学者普遍认为，目前土地利用决策过程的公众参与度低，是这次“新征收条例”修改以及我国《土地管理法》修改过程中应该给予高度关注的问题。

　　郑州大学法学院副院长、郑州大学中国土地法律研究中心主任沈开举认为，由于实践中土地利用的公共参与不足，带来了很大的社会矛盾。他介绍说：“我们中心群众信访事件30%~40% 是因为土地征收征用房屋拆迁导致的。” 

　　沈开举进一步分析认为，之所以引发这些矛盾，很关键的因素是一些地方政府在土地利用决策执行过程中，老百姓没有参与权，没有表达权，没有知情权，在自己不知道的情况下土地被征了，房屋被拆了。“怎么能够使土地利用更加符合公众的意愿，有利于公众的表达，更有利于民主的决策，这是非常关键的。” 

　　张千帆指出，“公众怎么参与”涉及到现在征收条例意见稿中的一个很大问题。 

　　征收意见稿第十条规定，县级以上地方人民政府在组织有关部门论证后，应当将房屋征收目的、房屋征收范围、实施时间等事项予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求被征收人、公众和专家意见。 

　　张千帆认为，“公告‘征收的目的、房屋征收范围、实施时间’并不能解决问题，一定要把补偿问题放到公告中去。”他说：“拆迁户关心什么？我管你用什么方式把我的房子拆了，你建学校也行，修高速公路也行，拆迁户最关心的是补偿标准。你现在不把补偿标准放进去，让他们论证什么？” 张千帆建议：公告内容应当把补偿标准纳入，而且补偿和征收两者是紧密联系在一起的。

　　据了解，我国土地领域最重要的《土地管理法》正在酝酿修改，该法的“变动”有可能对拆迁、征收、土地税费、土地权利救济等当前“敏感”的问题形成直接的影响。