但是，合作主体的扩大并不意味着所有合作主体都可以发挥同等的作用。事实上在当前的国际合作中，能够起主导作用的还是国家与政府。因为，一方面国家目前仍然是国际政治舞台上最主要的行为者和全球治理中最强的管理者，从而使“有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上”[5]（p.7），国家间的合作成为国际社会中的主流，甚至占有支配性地位。另一方面，目前全球市民社会对世界政治的影响主要表现在和政府的合作上，特别是政府组织与非政府组织的合作上。这一点可以从联合国与非政府组织的合作中得到证明。众所周知，联合国是当今世界上最大的政府组织，多年来它一直致力于同非政府组织的合作。最典型的事例是1992年联合国环境与发展大会，当时不仅有1400个非政府组织被接受参加正式会议，还有数以千计的非政府组织参加了同时举行的全球论坛。这次大会被评价为反映出一次成功的官方与非政府组织之间的最密切的合作[6]（p.34）。而且，联合国允许非政府组织以“顾问或咨询机构”身份进入联合国专门机构　。在联合国项目投资上，越来越重视“民众自下而上发展和自主发展”、“当地发展”、“小区域发展”，其中，非政府组织就是民众参与发展的主要组织形式。在1992—19　96年联合国开发计划署所总共实施的90个发展项目中，有80个属于旨在鼓励基层民众参与的项目[9]（p.98）。为了更充分发挥联合国和非政府组织的合作作用，全球治理委员会在他们的报告（1994年）中曾提出过一个旨在促进政府、国际组织与非政府组织之间合作的建议：即在联合国体系内召开一年一次的民间社会论坛。这个民间论坛的观点可以进入到联合国大会的辩论中去，并可以通过向讨论提供信息和对结论施加影响来帮助大会做出决定。

　　政府或政府组织愿意同非政府组织合作，是因为通过与非政府组织建立伙伴关系与广泛的政策对话，有助于政府或政府组织更有效地实施项目和减少失败；更好地保持良好的公众形象和得到更多的政治支持；更充分地获取信息和更合理地进行决策[7]（p.104）。而且，由于非政府组织是以“共同目标”为基础、以“创造性和自发性”为特征的组织，他们在提供知识、技术、工作热情和非官僚主义的工作方法方面，可以弥补官方机　构力量的不足。所以非政府组织与政府或政府组织的合作在许多领域都做出了重要贡献，这使得他们在全球治理结构中，占有与过去相比更居中心的地位。

　　以上分析说明，治理合作应该在充分重视国家间合作的基础上，把研究的着重点放在政府或政府组织与非政府组织间的合作、以及如何合作的理论上。制度合作理论已经在系统地研究国家间合作理论方面取得了许多成果，但相比之下，它却很少涉及政府或政府组织与非政府组织间合作的研究。在这一点上，治理合作理论可以补充制度合作理论的不足，从政府与非政府间合作的研究中开创出合作理论的新模式。

　　二、全球合作的新动力

　　詹姆斯N？罗西瑙作为治理理论的主要创始人之一把治理定义为一种由共同目标支持的活动[2]（p.5），提出了一种以全球共同利益为全球合作新动力的思想。全球合作的激励因素不同于制度合作，制度合作的激励因素从根本意义上讲，取决于国家之间，主要是发达市场经济国家之间共享或者共同利益的存在[1]（p.96）。这种利益是一种以经济利益为主的国家之间的共同利益。治理合作在承认这种利益动力的基础上，还要寻求一种新的动力，即为解决共同面对的全球问题这一“共同目标”，各国政府和全球市民中形成的新的激励因素。这种激励因素可以用坚持“世界整体论”的全球主义来解释。全球主义是伴随着世界全球化发展过程形成的一种人类的新意识，它包含了全球意识，并指向社会实践，在指导思想和行为规范上都要求以合作和共同体的意识取代各国间的冲突；以人类中心论、世界整体论取代国家中心论[10]（pp.16～19）。它所要达到的目标，不是获得自身利益的满足，而是实现某种“善”（和平、正义、人道等）的生活[3]（p.7）　。