公用企业属于垄断行业中的自然垄断行业，是指邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共交通等为公众提供产品、服务或由公众使用的业务或行业。在我国国家工商行政管理局发布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中，则将公用企业定义为供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等公用事业或行业的经营者。而自然垄断行业主要指由于成本弱增性而导致独家垄断市场结构的经济部门，主要是指公用企业，往往是网络和基础设施产业。20世纪90年代以来，社会上反垄断的情绪高涨，《反垄断法》呼之欲出。个别厂商搞价格同盟或其他卡特尔进行经济垄断，纵向限制竞争的行为损害了市场经济自由竟争的精髓，也直接损害了消费者的权益。2004年3月，商务部已将《中华人民共和国反垄断法(送审稿)》上报国务院审议。该法对经济垄断行为予以了规制。但令理论界非常尴尬的是：广大的普通消费者反垄断的情绪并非针对经济垄断，而主要是针对电信、邮政、铁路运输和公共交通、电力等自然垄断行业的。可是，即将出台的《反垄断法》并不反对行业垄断，也未对行业垄断予以规制。
　　一、垄断行业的界定
　　垄断是市场主体在经济活动中排除或者限制竞争者的状态或行为。垄断可以区分为经济垄断、行政垄断和自然垄断。
　　经济垄断是指由于经济发展的内在规律而引发的垄断。当生产和资本集中发展到一定程度时，就会走向垄断。经济垄断是违反市场秩序和法律的，因此，也就不会存在长期处于经济垄断的行业。基于经济垄断不会产生垄断行业，因此不是本文探讨的内容。
　　行政垄断是由政府造成的垄断，是通过国家法律、行政法规和规定的形式取得垄断权力的。行政垄断也可称为法定垄断，诸如专利权和著作权之类由政府设定的垄断。因政府政策的需要而形成的垄断性行业，比如军工、烟草等。这种垄断源于行政法律，具有合法性，无需打破。只需要国家机关依法行政，避免滥用行政权力即可。这与竞争机制没有关系，也不是我们本文所探讨的内容。
　　自然垄断是指依其性质只能或只宜“独家经营”的业务或事业。自然垄断行业主要指由于成本弱增性而导致独家垄断市场结构的经济部门，是由于生产经营特点而形成垄断地位。像电力、电信、铁道等。自然垄断行业不宜竞争，否则会带来低效、浪费，甚至导致竞争者同归于尽的毁灭性后果。因此，自然垄断有利于经济效率的形成，具有一定的合理性。对这些行业的垄断不能予以打破，《反垄断法》也无能为力，只有引入竞争机制。
　　综上所述，垄断行业引入竞争机制只对自然垄断行业存在意义。本文所要探讨的垄断行业就是以公用企业单位为代表的自然垄断行业。
　　二、公用企业何以形成垄断传统
　　自然垄断行业主要指由于成本弱增性而导致独家垄断市场结构的经济部门，主要是指公用企业，往往是网络和基础设施产业。所谓公用企业是指邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共交通等为公众提供产品、服务或由公众使用的业务或行业。在我国国家工商行政管理局发布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中，则将公用企业定义为供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等公用事业或行业的经营者。
　　自然垄断是由产品特性决定的，其内在根据是规模经济原理。规模经济是指在一定的产出范围内，生产函数呈规模报酬递增状态，企业的规模越大，单位产品的成本就越低，由一个企业大规模生产要比几个小规模企业同时生产更有效率；而自然垄断是指一个企业生产一定数量产品的总成本，要比两个或者两个以上的企业共同生产同样数量产品的总成本低。随着经营企业的数量增加而出现单位产品成本增加的效果。
　　公用企业的产品、服务往往要通过有线或无线电、管道、公路、铁道等网络来提供，网络建设耗资费时巨大，同样的网络难以重复建设以开展平行竞争，因而具有自然垄断特性。自然垄断使公用企业处于独占或寡头市场，加上产品和服务的需求弹性小，处于垄断地位的企业便会提高价格以谋取较大的利益，寡头企业则有合谋提价的倾向。所以，自19世纪末公用事业开始大规模发展以来，在其经营中长时期内不存在有效的竞争机制，“反垄断法”将它列入适用除外的范畴。
　　三、公用企业引入竞争的必要性
　　公用企业提供的产品、服务为公众日常所需，没有充裕的替代选择，需求弹性很小。自来水、电等几乎不存在可替代品，公共汽车(地铁)、火车等虽有相应的可替代品，但往往因可替代品在品质、价格等方面差别较大，实际上可替代性仍较小。如铁路客运虽可由长途汽车、航空、水运等所替代，但由于价格、舒适度和硬件设施（如很多城市没有民用航空机场）等原因，实际上很难缓解春运期间的铁路运输压力。春运时即使提高火车票价也不能真正减少火车乘客的数量，并且在一定的程度上加重了普通消费者的负担。公用企业如像铁路运输这样发生短缺、质次价高等情形，就会引起社会恐慌、民怨、民愤，影响“安定团结”。这种局面急需改善。
　　按照传统的认识，公用企业具有自然垄断性，应当对其禁止或限制竞争，这样它才能有效经营、降低成本、充分利用资源、提高社会总体福利水平。因此，理论上并不反对其垄断，以避免毁灭性的竞争。实践却恰好相反，缺乏竞争激励的公用事业成了社会的异己和负担。引入竞争之后，其成本反而降低,经营效率和服务质量也会提高。目前，老百姓也初步从电信、邮政(如特快专递)、城市公交、公路客运、民航等引进竞争机制中尝到了甜头。尤其是电信，在中国电信公司、中国网通公司、中国联通公司、中国移动公司的竞争下，老百姓在固定电话座机费、通话费和因特网络的使用费等方面获得了很多实惠，根据河南省2004年度行风评议结果显示中国网通公司、中国移动公司等行业排名均有很大的提升，这与该行业竞争后收费标准的降低和其服务质量的提高有很大的关系。垄断固有的不求进取、效率低下、官商作风、漠视消费者权益的弊端。这就给实践中带来了若干问题，公用企业急需引入市场竞争机制。
　　四、公用企业引入竞争机制的可能性
　　公用企业并非铁板一块地具有自然垄断性，公用企业也可以引入竞争机制。
　　首先，随着经济和技术的发展，传统上属于自然垄断的公用企业，有的呈现出非自然垄断的特征。譬如电信业，虽然有线电话网具有自然垄断性，但是随着移动通讯、微波和卫星传输、互联网、数字技术等的发展，包括市话、长话在内的许多电信业务，在不另建网络的情况下就可实现多家经营；而且由于成本降低，竞争者各自兴建网络也获得了经济上的可行性。有时，随着市场规模的扩大，需要吸收更多的投资经营者，也会导致某种自然垄断事业转而具有竞争性。