公营企业，是各国政府直接或间接控制经营的企业，是现阶段普遍存在的一种经济成分。公营企业只受产权关系约束，而不受行政关系管辖，并由拥有所有权的那一级政府全权负责。作为现代社会大生产的一种组织经营形式，公营企业无论在发达国家还是在发展中国家都占据着重要地位。我国理论界对公营企业的研究还刚刚起步，许多学者将国外的公营企业与我国的国有企业划等号，认为国外的公营企业是国有企业，我国的全民企业也是国有企业，两者无需再作区分。这种认识其实质是将公营等同于国有，将共性存在的经济成分等同于特性存在的经济成分。世界各国广泛存在的公营企业，既不是国家资本主义或国家垄断资本主义性质，也不是社会主义公有制性质。因为国家与政府是不能等同的，公营企业只是政府所有的企业。

　　一、分流公营企业

　　目前，我国公营企业改革的关键是明确界定公营企业与国有企业。我国国有企业改革的真正难点不在于负债过高，资金欠缺，而在于产权不明，该属于地方政府所有的产权却被中央政府牢牢控制，成为阻碍国有企业深入改革和公营企业独立存在的根本原因 将公营企业从国有企业中分流出来，使得各级政府切实拥有相应的公营企业的所有权。不仅中央政府拥有中央公营企业的所有权，各级地方政府也要拥有地方公营企业的所有权，彻底改变过去将公营企业与国有企业合而为一，不加区分的状况。公营企业处于政府的直接控制下，因此，其最明显的特征就是政企不分，从设立、生产到最终退出，都与政府有着天然的密不可分的关系? 若其一旦实现了政企分开，它也就不再属于公营企业了。所以，在谈到公营企业改革时，就不能和国有企业同用同一药方，一刀切地搞政企分开，而只能朝有利于政企结合的方向发展。政企分开与政企不分的关键，在于企业的领导阶层是否由政府控制。若一个企业的主要负责人，是通过政府任命的，则属于政企不分，反之，是政企分开。界定公营企业，就是要将那些需要政府任命负责人的企业分流出来，在政府的控制下从事生产经营，而对于其他类型的企业，则应尽快实现政企分开。

　　通过界定公营企业，分流公营企业，可以将一大部分公营企业归位地方政府管理，有利于发挥地方特色，调动地方政府的积极性，达到减轻中央政府财政压力和提高公营企业运营效率的目的。而具体对于中央政府和地方政府公营企业，也应区分对待。

　　对于中央政府来说，拥有两类不同性质的资产所有权，一是代表国家掌握的国有资产的所有权，另一是中央公营企业的公营资产所有权。因此，在改革过程中，必须区分两者性质的差异，分别采取不同的改革措施。对于中央公营企业，目前应主要采取国有控股公司的形式，具体表现为：