当前，国有企业改革的阻力在很大程度上是与将国有企业等同于公营企业有关的。在政治经济学的理论体系中，在国外的任何地方，都没有人将政府设立的企业视为社会主义性质的国有企业。世界早已存在的共识是，公营企业的性质是国家资本主义。所以，中国的国有企业的改革不能再继续已蔓延了很久的思想混乱，将国家资本主义的企业实现形式等同于社会主义公有制企业的改革实现形式。任何人都应清楚，推进国有企业改革，只能走社会主义的改革之路，不能走国家资本主义的改变之路。

　　七、国有企业的制度演化

　　与改革的目的 同，目前的国有企业还需要有相当一部分转变为公营企业。面对这种制度演化的趋势，明确区分国有企业与公营企业更为必要。在过去较长时期，中国足将公营企业也称为国有企业，不承认存在公营企业这种经济成分。而今，在改革的进程中，实际上采取的许多措施是有悖国有企业改革宗旨的，实质上是反过来用公营企业取代国有企业，只是在名称上还称为国有企业。这是在混淆国有企业与公营企业的前提下造成的改革和制度演化的障碍。由于有太久的混同，今天解决问题确实需要有高度的理性和持久的耐心。将公营企业从国有企业中分离出来，使其成为一种独立的经济成分，这是有利于国有企业改革的，也是有利于中国市场经济建设的。只是必须明确，从国有企业转为公营企业，是一种制度演化，而不是国有经济体制的改革方向。

　　实现部分国有企业的制度演化，在中国既要设立国有企业，又要设立公营企业，是中国坚持社会主义改革的需要，也是中国经济建设与国际社会接轨的要求。公营企业在世界各国是普遍的存在，在中国也是不可缺少的。问题只在于，中国不能将这种经济成分作为社会主义性质的表现，一定要将其从国有企业中分流出来，一定要给予公营企业独立的经济地位，一定要对公营企业的设立单独立法规制，一定要在政府干预方面体现出这种市场经济的一般性。

　　有关国家安全的生产部门、自然垄断行业以及提供重要的公共产品与服务的产业，应是中国设立公营企业的主要领域。也就是说，目前处于这些领域的国有企业应逐步演化为公营企业。这样的演化结果可使中国与世界上其他市场经济国家保持设立公营企业的相同性，即中国应在公营企业的设立方面与世界各国保持一致。世界上各个国家设立的公营企业并不完全相同，有的国家在竞争性领域也设立了公营企业，有的国家在非竞争性领域也允许民营企业经营，同时各个国家的公营企业占国民经济的比重也不同，对于这些情况要具体分析。从主流趋势看，在竞争性领域设立公营企业已成为历史，除个别国家追求赢利之外，大多数国家都已使公营企业退出竞争性领域，只在非竞争性领域设立公营企业。而民营企业能否进入非竞争性领域，主要是看一个国家的市场发育程度和法治程度。如果一个国家的市场发育健康完善且法治程度较高，将本该由公营企业承担的任务交由民营企业做也未必不可以。美国和北欧的一些国家就是这样做的，因此，公营企业在这些国家占有的比例相对比较低。然而，如果市场发育不成熟，法治程度低，市场秩序不稳定，那么公营企业的职责是难由民营企业替代的。中国是一个刚刚走上市场经济道路的发展中国家，市场的发育还很不成熟，人们的法治观念仍很淡泊，执法能力还有待提高，这个时候并不需要用民营企业去替代公营企业，而是需要直接加强公营企业的建设，适当提高一些占有比例。除了对一部分现在处于非竞争性领域的国有企业进行制度演化之外，或许还需要再增设一批公营企业，这就是有进有退的原则体现，退是退出国有企业行列，进就是进入公营企业行列。凡是非竞争性领域，在政府有投资能力的前提下，似乎都应设立名正言顺的公营企业。