内容摘要: □传统司法的主要职能在于定分止争，以被动裁判为主;现代司法更为强调司法的能动性和司法的社会责任。司法建议工作是一项有中国特色的司法职能，上海法院始终重视司法建议工作，注重通过能动司法为政府决策、企业发展、经济增长、社会稳定建言献策。

　　□传统司法的主要职能在于定分止争，以被动裁判为主;现代司法更为强调司法的能动性和司法的社会责任。司法建议即是法官根据司法实践运用司法智慧，通过案件审理发现社会问题、解决社会问题的尝试，它克服了司法被动主义的缺陷，是人民法院实践司法能动主义的一种方式

　　□司法建议是法院积极承担社会责任、延伸服务空间的形式之一。将司法建议定位于“服务”，法院发送司法建议时，将自己作为服务者，而非管理者;注意建议的中肯合理，避免建议吹毛求疵;考虑被建议单位的立场和感受，注意建议的语言艺术等，从而以真心诚意的服务，获得被建议单位的理解和支持

　　经济社会发展的新形势催生了对能动司法的迫切需求，能动司法强调在司法过程中法、理、情的有机融合，强调法官对案件的处理能够真正实现“案结事了、胜败皆服、定分止争”。

　　本版特开设“能动司法”栏目，介绍上海一中院在认真履行审判职责、依法化解各类矛盾纠纷、充分发挥能动司法的作用、运用法律手段调节经济社会关系，为经济社会发展提供更加有力的司法保障方面的经验，敬请读者关注。

　　司法建议工作是一项有中国特色的司法职能，上海法院始终重视司法建议工作，注重通过能动司法为政府决策、企业发展、经济增长、社会稳定建言献策。实践中，司法建议已凸显其重要的现实功能，但同时也面临一些困境，有待理论界和实务界的共同探索。

　　司法建议的现实功能

　　2007年至2009年8月，上海法院共发送司法建议366份，涵盖刑、民、商、行政、知产、海事和执行等众多案件类型，涉及行政行为有瑕疵、律师执业行为不规范、协助执行单位不配合以及企业用工、保安、财务制度不健全等诸多领域，发挥了重要的现实功能。

　　首先，服务大局，彰显法院的社会责任感。通过司法建议，法官主动为地方经济发展提出建议、创造环境、提供保障，体现出法院服务大局意识。如为应对金融危机对实体经济的影响，上海市一中院向上海市国资委发出了关于加强国有大中型企业监督管理的综合性司法建议，受到了高度重视，有力地保障了上海市国有大中型企业的正常经营与健康发展。

　　其次，化解矛盾，保障社会的和谐稳定。有些诉诸于法院的纠纷超出了法院的职权范围，但基于司法为民的理念，法院不能漠然视之，即可通过司法建议化解社会矛盾、促进社会和谐。如上海市某小区居民对行政机关废除小区门口公路的行为不服，提起行政诉讼并多次上访。上海市一中院虽依法驳回其诉请，但及时向有关机关发送司法建议，保障了居民的出行、通信便利，有效地化解了社会矛盾，取得了良好的社会效果。

　　再次，维护公共利益，实现司法为民。实践中，司法建议成为司法工作面向社会、面向群众的重要层面，在维护群众的合法权益方面发挥了积极的作用，反映了司法不仅追求个案公正，而且更要实现法律效果与社会效果相统一的特点。如上海市青浦区人民法院在审理多起因农村桥梁问题引发的人身损害赔偿案件过程中发现，青浦区多数村镇桥梁负载远超设计标准，存在安全隐患，导致事故频发。据此向有关单位发送了司法建议，促使受建议单位立即着手开展危桥改造工作，有力地保障了群众的人身安全。

　　最后，构建平台，促进法院与行政机关的良性互动。行政判决一般只能就被诉具体行政行为的合法性问题作出判断，司法建议则可以突破这一限制，就行政行为存在的不合理性等问题提出建议，从而促进行政机关执法的合理性和规范性。司法建议自身的“柔性”特点也使得其相对容易被接受。如上海市徐汇区人民法院针对工商部门在行政执法过程中的送达问题向上海市工商局发出司法建议。上海市工商局根据该建议与国家工商总局和上海市政府法制办沟通，最终借鉴了法院送达的工作经验，对行政相对人进行处罚时要求对方签署送达地址确认书，从而规范了上海乃至全国工商部门行政处罚的送达方式，增强了行政行为的合理性。

　　司法建议工作面临的困境

　　司法建议工作在实践中面临的三大困境，掣肘了该项工作的进一步开展。

　　一是法律依据和理论研究的缺憾与现实需要形成鲜明对比。在我国现行法律中仅有民事诉讼法第103条和行政诉讼法第65条提到司法建议，而学界对司法建议工作的理论研究更是鲜见，偶有涉及也多从政治层面对其制度价值予以概括。与此形成鲜明对比的是，司法建议被众多实践部门热议，全国法院系统的相关工作更是开展得如火如荼，这种反差一方面反映了司法部门“越法维权”的社会责任心，另一方面也暴露了应用法学研究和立法层面的缺失。

　　二是制发单位的热情与被建议单位的漠然存在较大反差。近年来，法院对司法建议工作愈发重视，司法建议制发数量逐年增加。但与制发单位热情高涨相反，部分被建议单位对司法建议反应冷淡，导致司法建议反馈率始终不高。2007年1月至2009年8月，上海各级法院发出的366份司法建议，收到反馈134份，反馈率仅为36.61%。该数据表明，有近七成的司法建议发出后“石沉大海”。其中，行政机关对于司法建议的反馈率最低，仅为30.07%。

　　司法建议的反馈率不高，其中虽有制发单位司法建议制作质量不高，建议缺乏针对性等原因，但被建议单位法律意识不强，对法院该项工作存在抵触心理等也是一方面原因。另外，司法建议的社会宣传不够，社会认知度不高也是造成这一状况的原因之一。

　　三是司法建议缺乏强大的约束力。由于司法建议的“建议”性质，其效用的好坏完全取决于被建议单位的“心情”，取决于被建议单位领导的重视程度。即使司法建议提出的问题再有针对性，能否发挥作用仍取决于被建议者的态度。“无约束力”的司法建议遭遇被建议单位的“傲慢与偏见”，导致司法建议的功能未能充分发挥。

　　完善司法建议工作的建议

　　司法建议工作是当前司法机关践行司法为民宗旨，以实际行动参与社会综合治理，构建和谐社会的一项历史使命和时代责任，是法院工作获得社会认可的重要方面。建议从以下四个方面着手，进一步加强司法建议工作。

　　第一，及时调整司法观念，以司法建议的合理定位为导向。传统司法的主要职能在于定分止争，以被动裁判为主;现代司法更为强调司法的能动性和司法的社会责任。司法建议即是法官根据司法实践运用司法智慧，通过案件审理发现社会问题、解决社会问题的尝试，它克服了司法被动主义的缺陷，是人民法院实践司法能动主义的一种方式。

　　司法建议是法院积极承担社会责任、延伸服务空间的形式之一。将司法建议定位于“服务”，法院发送司法建议时，将自己作为服务者，而非管理者;注意建议的中肯合理，避免建议吹毛求疵;考虑被建议单位的立场和感受，注意建议的语言艺术等，从而以真心诚意的服务，获得被建议单位的理解和支持。

　　第二，个案建议与类案建议相结合，以科学可行的建议内容为基础。发送司法建议，既要注重根据审理和执行个案中发现的有关单位在规章制度、管理方式以及工作方法等方面存在的重大问题，从微观角度提出堵塞制度漏洞、改进工作方法、杜绝类似纠纷再次发生的司法建议;也应注重以点带面，总结提炼，针对某一时期、某类案件反映的普遍性、倾向性问题，涉及全局工作的热点难点问题，从宏观角度提出系统解决问题的司法建议，做到司法建议既“对症下药”又“登高望远”。

　　第三，发送建议与推动落实并重，以扎实灵活的工作方式为载体。在司法建议工作中坚持“三个并重”：一是坚持发现问题与解决问题并重。在排查问题、剖析原因的同时，注重建议、对策、措施的具体可操作性;二是主动服务与沟通交流并重。当法院对拟提出的问题或建议把握不到位时，先行与被建议单位进行沟通，以保证司法建议的合理性和可行性，同时体现法院对被建议单位的尊重;三是坚持发建议与听反馈、做回访并重。司法建议发送后，法院应主动追踪求反馈。对于重点单位，在收到反馈意见后，法院再进行回访，了解整改措施的落实情况，确保司法建议的实效。

　　第四，积极实践与建章立制共行，以规范的管理制度为保障。在积极发送司法建议的同时，及时总结经验，制定规范司法建议起草、审查、批准、送达、归档等程序的统一规定;建立配套激励措施，将司法建议工作纳入岗位目标考核，确立司法建议工作的监督考核、评比奖惩等工作机制。2009年6月，上海高院建立了覆盖全市法院的网上司法建议信息库，成为记录、查询、统计、考核司法建议工作的重要载体和促进司法建议工作有效交流、科学管理的重要平台，实现了上海法院对于司法建议的信息共享和资源整合。在此基础上，进一步探索司法建议工作的信息化管理，为推动司法建议工作的长效机制建设奠定基础。

　　(作者单位：上海市一中院)