行政不作为与否定性作为之辨析

www.110.com 2010-07-19 17:44

行政不作为这一概念在学体系中，通常出现在行政违法部分。“违法”作为行政违法形态之一，近年来我国行政法学界对其进行了较为深入细致的研究。在司法实务领域，行政不作为违法则被作为一种案件类型看待。随着人们法治意识的加强，行政不作为案件的数量逐年增加。事实证明，行政不作为违法的危害程度并不亚于作为的违法，因此，无论是从理论的角度，还是在实务方面，对行政不作为的研究都具有十分重要的意义。

　　在行政审判实践中，行政不作为与否定性作为是一对极易混淆的概念，本文拟对两者作一辨析，并就相关案件审判中存在的问题发表一些个人之见。

　　一、行政不作为与否定性作为的区别

　　行政不作为违法，指负有某种作为的法定义务且具有作为之可能性，而在程序上逾期消极地有所不为的行政违法形态，例如对申请不予答复、拖延履行救助义务。而否定性作为是指在应申请行政行为中，行政主体作出了对行政相对人权利、义务产生影响的否定性的行为，例如不予受理行政复议申请决定、不予颁发卫生许可证。两者的区别主要体现在以下几个方面。

　　（一）性质不同。在行政法学中，划分作为与不作为是有一定标准的，这个标准应该体现在程序上，只要行政主体作出了一系列程序行为，即表现出积极的作为行为状态，无论该行为在实体内容上反映的是为或不为，都应该是行政作为；反之，就是行政不作为。例如在颁发许可证案件中，行政机关对相对人的申请作出了明确的不予颁发的决定，并说明了理由，这就是典型的程序上作为而实体上不为的情形，应视做否定性的作为。如果行政机关对相对人的申请不予理睬，超过法定期限而不作出决定，则属于程序上的不为，应作为行政不作为案件处理。从行为外在的表现形式来区分作为与不作为是较为科学和合理的，它与行政主体所担负的行政职责相对应。在应申请行政行为案件中，与行政权相对应的行政机关的行政职责是对相对人的申请进行审查，符合法定条件的，予以核准登记、发证、注册，不符合法定条件的，作出不予准许的规定，并说明不准的理由。我们不难发现，行政机关接受申请后应履行的法定职责是及时进行审查，而非直接予以登记、发证、注册，审查完毕并作出程序意义上的规范的答复，就是已经履行了法定职责，至于不予准许的决定是否正确、理由是否充分、程序是否合法，则属于具体行政行为内容的范畴，行政相对人可以以不服不予准许的决定为由提起行政诉讼，而不应认为行政机关不履行法定职责。可见，从性质上来说，行政不作为属于不作为范畴，而否定性作为则是一种具体行政行为。

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