客观地说，上海出台的调整宅基地置换的“两个意见”(即《关于加强本市郊区宅基地置换试点土地管理工作的若干意见》和《关于加强土地管理，促进本市郊区宅基地置换试点的操作意见》)对于保护集体土地具有重要意义，因为这“两个意见”支持农村集体组织自主进行宅基地置换。但也必须承认，这“两个意见”没有提供具体可操作的办法，也没有提出支持的方式、方法、途径和措施，更没有象广东那样明确集体土地可进入二级市场。因此在操作中依然存在集体土地保护不力的现象：宅基地置换不是农村集体组织在搞，而是政府在搞;宅基地置换在部分地方变成了政府和农民进行“土地置换”——政府征收征用集体土地。

　　(二)补偿对象问题的产生在于户籍制度

　　我国传统的户籍制度的意义，一是体现公民的身份，二是设定身份上的利益[4]。这种户籍管理制度不考虑迁徙因素，公民不因迁徙而改变其身份。因而也就出现了上述问题：去城市打工、经商而定居城市的公民其户籍依然在农村，“农转非”的单向性和不可逆转(我国尚没有“非转农”制度)导致了种地且定居农村的公民其户籍依然在城市。导致老年农民的补偿问题的原因，当然有部分农民素质不高，与其父母争利益的因素存在。更重要的是，政府在确定补偿安置对象时的行为不当所致，即政府没有把补偿费直接补偿到人。

　　(三)房屋评估问题产生的原因

　　一是“官本位”作祟。政府聘请评估公司，而不是让被置换农民聘请，说明政府还没有完全摆脱“官本位”理念，还把老百姓看成是管理对象，而不是服务对象。二是行政执法反复无常所致。农民建房申请时，政府理应“同样情况同样对待”，但在审批时受到政策的影响，将政策置于法律之上，从而导致了行政审批对法律的偏离，造成了条件相等、而所建房屋面积不等的现象，给老百姓带来了心理上的失衡，这个问题和潜在矛盾在房屋置换评估时显露出来。

　　(四)“镇保”制度降低了“农转居民”的法定权益，使“农转居民”产生就业无着落、生活无依靠、养老医疗无保障的后顾之忧

　　目前上海有三种社会保障制度：城保、镇保和农保。根据上海调整集体土地征收的“两个办法”(即《上海市小城镇社会保险暂行办法》和《上海市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》)的规定，宅基地置换中因“土地置换”而发生身份转性的“农转居民”享受的是“镇保”，不是“城保”。

　　从法治角度来说，上海的“镇保”制度是违宪的。我国现行宪法和相关法律从户籍上把公民划分为农村农民和城市居民两种，不存在第三身份的公民。上海“两个办法”所创立的“镇保”制度创设了另一种公民身份——“农转居民”，似乎是一种创新。但根据《立法法》第63条的规定，通过立法对法律制度进行创新，特别是涉及到公民权利义务的地方法律制度创新，必须是在与上位法不抵触的基础上的创新。关涉公民权利义务的法律制度分为两种，一种是授益性的法律制度，一种是损益性的法律制度。前者从总体上增加了公民的福祉，因而其对现行法律的突破被看成是与上位法不抵触的，是宪法和法律所许可的，不被认为是违宪[5]。

　　后者因为剥夺或减少了公民的权利，增加了公民的义务，因而是违宪的。上海的“镇保”制度属于后者，政府通过“镇保”制度，缩减了“农转居民”基于城市居民身份所能享有的更多的权益，违反了《宪法》第五条第三款“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”的规定，与《宪法》第三十三条第二款“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的规定相抵触，因而“镇保”制度是违宪的。

　　“农转居民”的产生，从根本上说是违宪的，因为它违反了宪法的平等原则：“农转居民”不再是农民，而是城市居民，理应和城市居民受到同等程度的保护，然而上海的“两个办法”并没有把“农转居民”作为城市居民平等对待，其生活和社会保障待遇低于城市居民。城市居民下岗失业后可领取失业保险金和最低生活保障金，而“农转居民”则没有此项权利。换句话说，“农转居民”中的征地劳动力两年后将不能领取下岗待业的补助，也不能领取失业保险金和最低生活保障金。

　　(五)土地价格一次补偿的不完全性是造成土地收益分配问题的根本原因

　　宅基地置换如果由农民和集体经济组织自主来搞，就不会发生政府和农民之间关于土地收益分配的问题。但目前的宅基地置换很大程度上被搞成了政府征收征用集体土地的行为，因此，在集体土地被征收征用时，必须考虑政府和农民之间土地收益分配的问题。

　　有人认为，国家征收征用宅基地在内的集体土地时已经给予了补偿，并且由于政府的投入才导致了集体土地发生增值，因此不存在土地收益向被置换农民分配的问题。

　　这是一种误解，首先，土地价格一次性补偿具有不完全性。按照马克思主义的观点，土地没有价值，土地价格不是土地价值的货币表现，而是资本化的地租，即地租收入的资本化。换句话说，土地所有权没有价值，而土地使用权具有价格。无论是集体土地还是国家土地，因为土地所有权没有价值，因此无法买卖，我国也从未有一部法律规定土地所有权可以买卖。我国现行法律所规定的土地交易都只是使用权层面上的，是根据土地价格对土地使用权进行买卖或交易，但这个交易仅指土地市场上的交易，不包括国家在土地市场之外对集体土地所有权的征收。

　　国家因“公共利益需要”征收集体土地，依法补偿后，可不考虑土地收益分配问题。依非公共利益需要征收集体土地必须考虑土地收益分配问题，因为市场交易的集体土地使用权有期限的限制，使用权期满后集体可以收回，再次交易需再次收取土地使用权价金。而政府征收土地所有权后，集体则无法再收回集体土地，从而也就丧失了可持续收取土地使用权价金的权利。因而集体土地所有权变更时其土地使用权价格不可能一次性得到完全补偿。

　　其次，对土地使用权一定期限的较低限度的收益补偿，忽略了其增值部分的收益。同时，政府的投入虽然是导致土地增值的原因之一，但不是唯一的原因，土地本身在社会经济发展中也具有自身增值的潜力，即“社会经济快速发展使土地级差收益递增”[6]。而且被置换农民对土地进行投入也可能使其增值，因而作为原土地的所有者，被置换农民对土地增值部分的收益享有分配权。正由于土地所有权征收的非公共利益性和使用权价格一次性补偿的不完全性，才造成土地收益分配问题的产生。