一、土地征用的概念

　　一般而言,征用是指国家为了公共目地而强制地、并且通常是有偿地取得其他主体的所有权或其他财产的一种行为。土地由于其有限性和不可替代性而成为最普遍的被征用对象。现代世界各国都建立了为公共利益需要而征用土地的制度。就所有权而言,这也是所有权社会化的一种必然结果。

　　在民法上,征用和征收是不同的概念。征收是所有权的一种取得方式。土地征收是指国家根据公共利益的需要而行使公共权力,以补偿为条件,强制取得他人的土地所有权,他人的土地所有权因征收而消灭。而土地征用是指国家因公共事业的需要,以给予补偿为条件,对他人土地所有权以外的土地他项权利的利用,待特定公共事业目的完成时,仍将土地归还其所有者,它所针对的是他人的土地使用权。我国现行立法所规定的土地征用事实上引起了土地所有权的变更,即在土地征用的名义下,土地的集体所有权变更为国家所有权。也就是说,我国目前立法上述及的土地征用实际上是一般所说的土地征收。

　　因公共利益的需要而有偿或无偿地征用或征收财产,这是当今世界各国通行的做法。由于土地征收是指国家为了公共目的而强制实施的土地权利转移。因此,它是一种特定的行政行为。其基本构成要素为:

　　1.公共目的性

　　体现在国家征用(征收)的土地必须为公共利益需要,为公共事业所使用。这是土地征用的前提条件。

　　2.强制性

　　表现为国家基于公共目的而行使征用(征收)土地的权利高于其它一切土地权利,任何土地权利人都必须服从于国家的土地征用权。

　　3.补偿性

　　国家不是无偿取得原所有者的土地,而是必须给予合理的经济补偿,这是公平原则的体现。

　　从民法的角度而言,土地征用关系中并无当事人之间的合意,而是直接依照法律的规定。国家行使的征用权是公法意义上的权力。国家行使土地征用权的过程也就是国家征用土地的过程。因此,一个国家所制定的如何行使土地征用权的法律规定,也就是这个国家的土地征用制度。

　　二、我国的土地征用制度及问题

　　我国土地征用制度的建立始于1953年政务院颁布的《关于国家建设征用土地办法》。1954年宪法中也规定了土地征用制度。宪法第13条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定的条件,对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或收归国有。”

　　党的十一届三中全会以后,为了适应经济发展的要求。我国在1982年大幅度修改了《国家建设征用土地条例》。1986年6月25日全国人大常委会又通过了《土地管理法》,该法基本沿用了《国家建设征用土地条例》对土地征用的基本规定,成为我国土地征用工作的基本依据,同时《征用条例》废止。1998年3月新修订的《土地管理法》对原有的土地征用制度又作了较大修改。现行宪法中关于“土地征用”的规定和《土地管理法》的第4章“国家建设用地”一起构成了我国土地征用法律制度的基本框架。此外,1998年12月27日国务院发布的《土地管理法实施条例》,也是我国土地征用制度的重要组成部分。

　　由于我国人多地少,土地资源稀缺,并且经济发展较快,因此与其他国家相比,我国已成为土地征用较多的国家。由于存在国家权力高度集中、土地征用立法不完善等情况,国家土地征用中存在着一些问题,集中表现在以下3方面:

　　1.土地征用已超出公共利益的需要,导致土地征用权被滥用

　　土地征用的公共利益目的,是评判一项具体土地征用权是否合法行使的唯一标准,也是防止土地征用权滥用的重要措施。我国《宪法》和《土地管理法》都规定了土地征用的目的是公共利益。然而实践中却是公益性征地和商业性征地不分,《宪法》所赋予的公益性征地的权利被滥用。《土地管理法实施条例》将两类不同性质的土地征用混同为“土地利用总体规划”之中,存在以规划代替目的判断的倾向。这已背离了土地征用制度的本质。由于“土地规划权”为行政部门所掌握,所征用的土地实质上大多数为商业性用地,这就使得地方政府常常是为获取土地增值收益而进行征地,违背了《宪法》为公共利益而征用土地的精神,侵害了被征土地权利人的利益。

　　2.土地征用程序中被征土地的权利人没有相应的法律地位

　　我国土地管理法中对土地征用的行政程序作了较多的规定。但对于土地征用权的相对人,集体土地所有者及其成员,在土地征用中的权利和地位却无任何规定。反倒是负有“不得妨碍和阻挠”的义务。虽然土地征用是公法行为,但土地所有者的民事权利并不因此而消失。相反,正是因为土地所有者民事权利的存在,公法权利的施行者才负有补偿的责任。补偿的实质是对民事权利的救济。

　　被征用土地的权利人在土地征用过程中没有相应的程序权利与地位,使其利益难以得到维护,土地的征用过程成为单纯的行政过程。缺乏制约的权利,必然导致权力的滥用。很多地方政府不按法定程序办理征地手续,为了商业的目的先将农民的土地以低价征用,然后公开以高价进行拍卖以获取土地增值收益。“先征地,后拍卖”现象是行政权利滥用的结果,破坏了社会最基本的财产秩序,严重地侵犯了原土地权利人的权利。这也显示了土地征用程序中监督与约束机制的缺失。

　　3.征用补偿缺乏价值标准,并且被层层截留,使农民的权益受到侵害

　　“公共利益”的需要使土地征用权行使的合法原理性得到了肯定。但对原土地权利人给予补偿,同样是土地征用人在公法上应尽的义务。多数国家规定对原土地权利人给予“完全补偿”,即对于原土地权利人的补偿能够完全弥补其所遭受的损失。我国的《土地管理法》规定了补偿的数量标准,但没有明确补偿的原则,缺乏相应的价值标准。这就使实际的征地补偿中行政裁量权过大,影响征地补偿的公正性。同时,由于没有专门的评估机构,征地补偿的随意性得不到纠正。此外,《土地管理法》规定土地补偿费归农村集体经济组织所有,使得土地补偿费实际为乡村干部所控制,而农民在土地被征用后所得甚少。这也在很大程度损害了农民的利益。

　　我国土地征用制度中存在的问题可以概括为:土地征用不能够体现“公共利益”需要的目的;而征用程序忽视了土地权利人的权利和地位;征用补偿缺乏明确的价值标准,并被层层截留。这导致了农民的土地权益被侵蚀,各种土地投机和寻租行为不断产生。因此进一步健全我国土地征用立法,仍然是当前完善土地管理制度中的一项重要任务。