上诉人（原审被告）宁德市蕉城区人民政府（以下简称蕉城区人民政府），住所地宁德市蕉城区X路X号。
法定代表人陈某某，区长。
委托代理人余根宁，福建宁川律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）孙某某，女，X年X月X日出生。
上诉人（原审第三人）刘某甲，男，X年X月X日出生。
上诉人（原审第三人）刘某乙，女，X年X月X日出生。
上诉人（原审第三人）刘某丙，女，X年X月X日出生。
上诉人（原审第三人）刘某丁，女，X年X月X日出生。
上述五位上诉人的共同委托代理人赖发禄，福建凯峰律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）宁德市蕉城区X镇X村民委员会（以下简称增坂村委会），住所地宁德市蕉城区X镇X村。
法定代表人李某某，村民主任。
委托代理人胡志忠，福建名仕律师事务所律师。
上诉人蕉城区人民政府、上诉人孙某某等五人因被上诉人不服蕉城区人民政府颁发水域滩涂养殖使用证一案，不服蕉城区人民法院（2007）蕉行初第X号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2008年1月14日公开开庭审理了本案。上诉人蕉城区人民政府的委托代理人余根宁，上诉人孙某某、刘某甲、刘某乙、刘某丙、刘某丁及其共同委托代理人赖发禄，被上诉人增坂村委会的委托代理人胡志忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，1985年刘某雅(已故)、刘某戊等人在漳湾门下二屿前围垦虾塘，1992年12月漳湾镇人民政府作出准予刘某雅围垦使用的颁证行为。2001年12月被告向刘某雅颁发（2001）闽（宁德）海（养）字第X号海域使用证、养殖证，批准使用期限一年。2003年3月被告向刘某雅颁发国海证x号《海域使用权证书》，批准使用期限一年。2006年4月14日被告作出宁区政文（2006）X号关于同意给陈某等70户海域使用者确权发证的批复。其中包括刘某雅在漳湾门下二屿海区（二屿前对虾塘）的虾塘，性质为个体。同时向刘某雅颁发国海证x号《海域使用权证书》和闽宁蕉府（海）养证（2006）第ＴX号《水域滩涂养殖使用证》，批准使用期限二年。原告在民事诉讼中，知道被告颁证行为后，提起行政诉讼。
原审认为，行政机关作出具体行政行为，认定事实应当清楚。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。《中华人民共和国海域使用管理法》第十二条第三款规定：“沿海市、县海洋功能区划，经该市、县人民政府审核同意后，报所在的省、自治区、直辖市人民政府批准，报国务院海洋行政主管部门备案。”该法第十五条第一款规定：“养殖、盐业、交通、旅游等行业规划涉及海域使用的，应当符合海洋功能区划。”该法第十七条第一项规定：“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准”。可见，依法经有权机关批准的海洋功能区划，是作为海域使用权行政许可行为的重要依据。被告在举证期限内未提供依法经有权机关批准的海洋功能区划，且没有正当理由，应视为被告在履行海域使用权批准行政职权过程中，未将海洋功能区划作为本案行政许可的依据，故其颁发的国海证x号《海域使用权证书》给刘某雅应认定为依据不足。对该颁证行为，依法不予支持。原告诉请撤销该颁证行为的观点成立，予以支持，并且本案原告具有主体资格，其起诉没有超过期限，对被告颁证行为不适用复议前置。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第1目之规定，判决：撤销被告宁德市蕉城区人民政府于2006年4月14日颁发的闽宁蕉府（海）养证（2006）第ＴX号《水域滩涂养殖使用证》。案件受理费50元，由被告负担。
原审被告蕉城区人民政府不服，上诉请求撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉或诉讼请求。主要理由：1、本案被上诉人未依法履行复议前置程序，原审法院对此未加审查。2、本案原审原告主体不适格。3、上诉人给刘某雅颁发（2006）第ＴX号《水域滩涂养殖使用证》符合法律规定。
原审第三人孙某某等人不服，上诉请求撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉或诉讼请求。主要理由：1、本案属于法定必须行政处理决定前置的案件，被上诉人直接起诉诉属于程序违法，应予驳回起诉。2、被上诉人没有证据证明其与原审被告发证行为有何法律上的利害关系，不具有原告主体资格。
被上诉人增坂村委会未作书面答辩，庭审中辩称，1、关于行政复议法前置问题，海域使用权证的颁发适用的是海域管理法第三十一条、养殖条例第十八条规定，不适用行政复议前置。2、关于主体资格问题，1984年的裁决书及其他历史资料，可以证明与讼争海域具有利害关系。3、对于颁证的合法性问题，根据海域管理法的规定，其没有提供海域功能区划，侵害原告对讼争海域享有的合法权益。请求驳回上诉，维持一审判决。
原审已将各方当事人提供的证据、依据随案移送本院。根据各方当事人的举证、质证并结合一、二审庭审笔录，本院认定的事实及关于本案是否属于复议前置、被上诉人是否具有原告诉讼主体资格的焦点问题的意见与一审相同。
本案的主要问题是一审法院能否以上诉人蕉城区人民政府未在举证期限内提供海洋功能区划为由判决撤销上诉人蕉城区人民政府的颁证行为上诉人蕉城区人民政府的颁证行为是否侵害被上诉人的合法权益
本院对上述问题分析认定如下：
一、一审法院能否以上诉人蕉城区人民政府未在举证期限内提供海洋功能区划为由判决撤销上诉人蕉城区人民政府的颁证行为
经审查，上诉人蕉城区人民政府未在法定的举证期限内提供海洋功能区划，其在一审庭后才提交，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，属于无正当理由迟延举证的行为。但经审查，海洋功能区划系2002年7月作出，即在上诉人蕉城区人民政府作出本案被诉颁证行为之前就已经存在，且从上诉人蕉城区人民政府提供的海域使用审批呈报表可体现其在行政许可程序中已经收集并采纳了该证据。原判认为上诉人蕉城区人民政府在颁证过程中未将海洋功能区划作为本案行政许可的依据不当。同时，本案属于行政许可案件，行政许可是一种授益性行政行为，对之撤销或注销均深受信赖利益保护原则的约束，即被许可人基于对行政机关行政许可行为合法性与有效性信赖而与行政机关合作，这种对行政机关的信赖应当受到保护，被许可人因行政许可机关的行政许可行为而获得的利益也应当受到保护。司法机关对授益性行政行为的审查，应当遵循信赖利益保护原则在各种利益之间的平衡。就本案而言，无论从上诉人蕉城区人民政府无正当理由迟延提交海洋功能区划不当行为的原因、性质、程度及据此撤销颁证行为的影响来衡量，该行为都不足以导致行政许可行为被撤销的后果。因此，不能仅以此为由判决撤销上诉人蕉城区人民政府的颁证行为。
二、上诉人蕉城区人民政府的颁证行为是否侵害被上诉人的合法权益
被上诉人认为其拥有讼争海域使用权，有1984年12月31日原宁德县X乡人民政府《关于沙后、李某、扫手西海域纠纷裁决书》等为据。1985年11月21日，其与村民李某桥、李某权、周元安、林_U明签订《契约》，将该滩涂发包给上述四位村民围塘，期限自1986年至2006年止。因此，上诉人蕉城区人民政府的颁证行为侵害了其对讼争海域享有的合法权益。
本院认为，上诉人蕉城区人民政府的颁证行为未侵害被上诉人的合法权益。理由：1、根据《宪法》第九条的规定，除了法律规定属于集体所有之外的滩涂等自然资源，属于国家所有，即全民所有。《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第一款规定海域属于国家所有。法律未规定讼争的滩涂属于集体所有。因此，被上诉人不拥有讼争海域的滩涂所有权,也就不存在侵害其对讼争海域滩涂的所有权问题；2、根据《中华人民共和国渔业法》第十一条的规定，单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，应当经申请并由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。被上诉人未取得讼争海域滩涂的养殖证。因此，其不拥有讼争海域滩涂的使用权,也就不存在侵害其对讼争海域滩涂的使用权问题；3、《中华人民共和国渔业法》第十二条规定：“县级以上地方人民政府在核发养殖证时，应当优先安排当地的渔业生产者。”即在核发养殖证时，当地的渔业生产者具有优先权。根据本案已经查明的事实，上诉人孙某某等五人的被继承人刘某雅(已故)与刘某戊等人从1985年起就在讼争的海域滩涂上进行渔业生产，经刘某雅申请，上诉人蕉城区人民政府从2001年12月起就向刘某雅颁发了海域养殖证。而被上诉人提交的证据不足以证明其在本案被诉颁证行为作出前就在讼争的海域滩涂上进行渔业生产的事实，且其未向上诉人蕉城区人民政府提出颁发养殖证的申请。因此，上诉人蕉城区人民政府的颁证行为也未侵害被上诉人对讼争滩涂使用的优先申请申报权。
综上所述，本院认为，上诉人蕉城区人民政府依据相关规定向刘某雅颁发（2006）第ＴX号《水域滩涂养殖使用证》未侵害被上诉人（原审原告）增坂村委会的合法权益。虽然上诉人蕉城区人民政府未在举证期限内提供海洋功能区划，但这只是上诉人蕉城区人民政府的举证迟延行为，上诉人蕉城区人民政府在颁证行政程序中已经收集并采纳了该证据。基于行政许可的信赖利益保护原则，该举证迟延行为不足以导致行政许可行为的被撤销，原判决仅以此为由判决撤销上诉人蕉城区人民政府的颁证行为不当，应予改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销蕉城区人民法院（2007）蕉行初第X号行政判决；
二、驳回被上诉人增坂村委会诉请撤销上诉人蕉城区人民政府颁发（2006）第ＴX号《水域滩涂养殖使用证》的诉讼请求。
二审案件受理费50元，由被上诉人增坂村委会负担。
本判决为终审判决。
审判长吴杰
代理审判员黄某凌
代理审判员何如芬
二00八年三月五日
书记员陈某坤
附相关法律法条
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
《宪法》第九条矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。
《中华人民共和国海域使用管理法》第三条海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。
第一款单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。
《中华人民共和国渔业法》第十一条国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。核发养殖证的具体办、法由国务院规定。集体所有的或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂，可以由个人或者集体承包，从事养殖生产。
第十二条县级以上地方人民政府在核发养殖证时，应当优先安排当地的渔业生产者。
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