湖南省临澧县人民法院
行政判决书
(1999)临行初字第X号
原告湖南盐业集团有限责任公司临澧支公司(以下简称“临澧县盐业公司”)，住所地（略）X街X号。
负责人李某，该公司经理。
委托代理人谢某，男，该公司副经理，住（略）。
委托代理人吴恒山，湖南朝阳律师事务所律师。
被告临澧县工商行政管理局，住所地（略）。
法定代表人唐某，该局局长。
委托代理人苏某，男，该局副局长，住（略）。
委托代理人胡义志，湖南远大律师事务所律师。
原告临澧县盐业公司不服被告临澧县工商行政管理局封存财物及工商行政处罚决定，于1999年6月24日向本院起诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了此案。原告临澧县盐业公司的负责人李某及委托代理人谢某、吴恒山；被告临澧县工商行政管理局的委托代理人苏某、胡义志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
1999年5月27日，临澧县工商行政管理局以临澧县盐业公司涉嫌销售劣质盐为由，依照《投机倒把行政处罚暂行条例》的有关规定，作出临工商封字(1999)第X号封存财物通知，对临澧县盐业公司仓库库存的无碘湘盐、无碘海盐、肠衣盐、小工业盐及加碘散湘盐予以了封存。1999年6月10日，临澧县工商行政管理局又以临澧县盐业公司向食品加工企业和个体户销售不合格加碘食用盐为由作出临工商检处字(1999)第X号行政处罚决定，责令临澧县盐业公司停止上述违法经营行为并没收其违法所得（略）.38元，原告不服。向本院提起诉讼。
原告诉称：本公司盐产品的购进是严格按照国家计划，经湖南省盐业公司批准并调入的，并严格按照省物价管理机关规定的价格销售，因此，本公司在销售盐产品过程中无投机倒把行为，被告依照《投机倒把行政处罚暂行条例》对本公司作出的封存财物的行为显属不当。被告在对本公司盐产品进行检验后，未将检验结果及时告知本公司，剥夺了本公司申请重新鉴定的权利，被告不能以此检验结论认定本公司销售给食品加工企业等单位的盐产品系不合格碘盐。另外，我县并不是碘缺乏病区，对食品加工所需的非碘盐，本公司有权组织供应，因此被告认定本公司销售不合格碘盐，不能用于食品加工的事实依据不足；被告在作出行政处罚决定前未告知原告有要求举行听证的权利，处罚程序不合法；有关法律法规没有授权工商行政管理部门对盐业违法案件独立行使行政处罚权，被告对原告的处罚是越权处罚行为。因此，请求法院判令：1、撤销被告作出的临工商封字(1999)第X号封存财物通知；2、撤销被告作出的临工商检处字(1999)第X号行政处罚决定。
被告辩称，从原告的购销发票上均可看出原告是将工业盐作为食用盐销售，且购销差价大，故本局适用《投机倒把行政处罚暂行条例》的有关规定对其作出封存财物通知的行为正确，原告在接到封存通知书后，未在告知的十五日内申请行政复议或提起行政诉讼，故其要求撤销本局(1999)第X号封存财物通知的诉讼请求应予驳回。根据《盐业管理条例》和《中华人民共和国产品质量法》等有关法律、法规的规定，本局有权查处原告的违法行为，且处罚依据的事实清楚、处罚程序合法，故请求法院依法维持本局(1999)临工商检处字(1999)第X号行政处罚决定。
经审理查明，1998年1月至1999年4月，临澧县盐业公司以每吨141.03元的价格从青海省盐业总公司西宁运销处购进再生盐722吨，以每吨392.30元的价格从湖南省湘澧盐矿购进无碘湘盐81吨，购货款共计（略）.46元，后均以每吨748元的价格销售给临澧县部分食品加工企业和个体工商户用于食品加工，其中再生盐销售532.43吨，销货款为（略）.40元，无碘湘盐销售63.60吨，销货款为（略）.80元，销售后，共上缴国家税款（略）.13元。双方当事人对上述事实均无异议。1999年5月26日，临澧县工商行政管理局根据群众举报对原告的上述行为立案调查，5月27日，被告以原告涉嫌销售劣质盐为由，根据《投机倒把行政处罚暂行条例》第四条第(二)项的规定，作出临工商封字(1999)第X号封存财物通知，将原告单位库存的无碘湘盐16.60吨、无碘海盐174.382吨、肠衣盐3.05吨、小工业盐54.75吨、加碘散湘盐284.70吨，合计533.482吨予以封存，并告知原告“如对封存措施不服，可在收到本通知之日起十五日内向常德市工商局申请复议，也可以向人民法院起诉”，原告在该期间既未申请行政复议，亦未提起行政诉讼。同年6月1日，被告作出临工商解字(1999)第X号解除行政强制措施通知，对5月27日封存的3.05吨肠衣盐、54.75吨的小工业盐及284.70吨加碘散湘盐解除了封存。1999年5月27日，被告对封存在原告仓库内的再生盐抽取样品后，通过临澧县技术监督局委托湖南省产品质量监督检验所对抽样产品进行检验，该所根据加碘食用盐的标准对送检的再生盐进行了检验，结论为：“该样品经检验，所检项目中氯化钠、水分、含碘量不符合标准要求，不合格”，被告据此于6月4日给原告送达了临工商告字(1999)第X号行政处罚告知书，告知拟对原告作出的行政处罚及原告所享有的陈述、申辩权利，并告知原告所销售的盐产品为不合格加碘食用盐，不能用于食品加工，其销售行为违法，并按照国家工商行政管理局《关于投机倒把违法违章案件非法所得计算方法问题的通知》的规定，原告的违法所得即为销售货款减去购货款和所缴税金，没有告知原告是否可以要求举行听证。6月10日，被告以行政处罚告知书中告知原告的事实和理由，作出临工商检处字(1999)第X号行政处罚决定，对原告作出如下行政处罚：1、责令停止违法经营行为；2、将违法所得（略）.38元予以没收。6月16日，原告委托临澧县技术监督局对其仓库内被封存的再生盐抽取样品后，送至湖南省盐业产品质量监督检验授权站检验，结论为：“按照（略）-92食用盐标准检验，所检项目合格，符合普通盐一级品要求。”
在开庭审理过程中，本院对被告、原告提交的证据及本院收集的相关证据进行了质证。被告提交的证据包括：湖南增值税专用发票一份、青海增值税专利发票七份、青海省盐业运销公司销售发票(铁路发运)一份、中国工商银行汇票委托书(存根)一份，以上书证证明原告是从湖南省盐业公司津市盐业调运公司购进的无碘湘盐和从青海省盐业总公司西宁运销处购进的再生盐及支付货款的事实，同时能够证明原告所调入的两种盐产品没有加碘；临澧县盐业公司1998年1月至1999年4月海盐及无碘湘盐购进、销售情况说明、临澧县盐业公司货物销售发票及明细表，李某柏、杨翠松、谢某、刘淑纯等的书面证言，这些书证和证人证言证明1998年1月至1999年4月，原告以每吨748元的价格销售再生盐532.423吨、无碘湘盐63.60吨给临澧县部分食品加工企业和个体工商户用于食品加工的事实；临澧县工商局电话记录薄、举报记录、立案审批表，该三份书证证明被告根据群众举报对原告销售非碘盐的行为立案查处的事实；工商行政管理机关封存财物通知书、财物清单、送达回证、行政处罚案件有关事项审批表、解除行政强制措施通知书，以上书证证明被告对原告库存的无碘湘盐、无碘海盐、肠衣盐、小工业盐及加碘散湘盐封存后又部分解除封存的事实；抽样取证记录、现场检查笔录、委托检验书、湖南省产品质量监督检验抽样通知单、湖南省产品质量监督检验所湘检H99-WX号检验报告，以上五份书证证明被告对原告库存的再生盐抽样、委检及检验的全过程，该份检验报告表明送检的库存再生盐不符合加碘食用盐的标准；临工商告字(1999)第X号行政处罚告知书及送达回证，证明被告在作出行政处罚决定之前已告知原告拟作出的行政处罚及依法享有陈述、申辩的权利等，没有告知原告是否可以要求举行听证；临工商检处字(1999)第X号行政处罚决定书及送达回证，证明被告在1999年6月10日作出了行政处罚决定并将行政处罚决定书送达了原告；郑宣国、叶明远的书面证言虽然反映了原告将再生盐销售给学生食堂食用，但证人周某、叶明远在给原告出具的书面证言中又证实，原告根本没有将非碘盐销给学校直接用于学生食堂食用，因此这几份证人证言相互矛盾，不能作为本案证据使用；青盐包装袋一个，虽然标明的执行标准为（略）-92，但被告不能说明该物证材料的合法来源，故该青盐包装袋不能作为本案事实证据；国家工商行政管理局工商公字(1994)第X号《关于不正当竞争行为违法所得计算方法问题的通知》、工商检字(1989)第X号《关于投机倒把违法违章案件非法所得计算方法问题的通知》、财政部《商品流通企业财务制度》，以上三份文件对不正当竞争行为和投机倒把行为违法所得的计算方法作出了规定，但被告没有证据证实原告给食品加工企业等销售盐产品的行为是不正当竞争或者投机倒把行为，亦未提供盐业违法行为的违法所得可以比照投机倒把案件非法所得计算方法计算的依据，故以上证据材料不应作为本案事实证据。被告临澧县工商行政管理局向本院提交了说明其具有执法主体资格的十个方面的依据：《盐业管理条例》、《食盐专营办法》、《湖南省实施办法》、《湖南省盐业管理实施办法》，以上四个行政法规、规章强调了盐业行政主管部门、工商行政管理机关和食品卫生监督机构各自的职责分工，并未授权工商行政管理机关单独行使盐业行政处罚权；《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》明确规定在缺碘地区的食用盐市场销售不合格碘盐或者擅自销售和非碘盐的，由县级以上人民政府盐业主管机构进行处罚；《中华人民共和国产品质量法》第四十五条规定：“法律、行政法规对行使行政处罚权的机关另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行。”据此规定，有关盐业行政违法案件的行政处罚权，只能由盐业行政管理法规、规章规定的机关行使；国务院办公厅对国家工商行政管理局关于贯彻《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》有关问题请示的复函，该份文件明确了工商行政管理部门对碘盐市场中的无照经营、牟取暴利、投机倒把等违反工商行政管理法律、法规的行为依法进行查处，本案中原告的行为不属于上述违反工商行政管理法律、法规的行为，故该复函不能成为被告对原告经营盐产品行为进行处罚的依据；《国家工商行政管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》，国家经贸委、国家工商局、国家技术监督局《关于深入开展打击生产和经销假冒伪劣商品违法行为的意见》、《工商行政管理暂行规定》，以上三份文件证明工商行政管理机关有权查处市场管理和商标管理中发现的经销掺假及假冒产品等损害消费者权益的违法行为，本案中被告没有认定原告销售的盐产品系掺假或假冒产品，故这三份文件与本案无必然联系，不能成为本案的法律根据。
原告向本院提交的证据包括：青海省盐业总公司生产企管处和青海省湖盐质量检测站于1999年5月共同给常德市盐业公司出具的便函、青海省湖盐质量检测站给常德市盐业公司的便函及分析报告单、（略）-92食用盐国家标准、青海省盐业总公司于1999年7月2日委托常德市盐业公司就地更换包装的委托书、湖南省盐业产品质量监督检验授权站N（略）号检验报告，以上书证和鉴定结论证明再生盐的形成过程、生产标准、在再生盐的名称后括注工业盐的含义及原告购进的部分再生盐包装袋上标明执行标准（略）-92确系包装错误，该公司库存的再生盐经检验为合格普通食用盐一级品的事实，但不能证明原告与已经销售的盐产品是否符合普通食用盐一级品标准；中国轻工总会盐业管理办公室《碘盐质量保证实施办法》(试行)规定的是碘盐质量保证的有关措施，与本案无必然联系，不能作为本案事实证据；湖南省人民政府法制局《关于常德市人民政府办公室请示腌制食品使用非加碘食盐的答复》、常德市人民政府常政纠(1999)X号行政执法监督纠错决定书、常德市人民政府办公室收文处理单及有关领导的批示，以上三份文件不属于《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的适用或参照的法律、法规和规范性文件的范畴，不能作为本案的证据；临澧县商业局《关于头生产使用无碘盐的报告》、临澧县食品二厂《关于对生产出口盐渍头用盐的几点说明》、临澧县三维实业发展公司《关于出口盐渍头必须使用无碘盐的情况报告》，以上三份书证证明临澧县食品加工企业在头腌制过程中根据需要应使用非碘盐的事实；常德市人民政府办公室常政办函(1991)X号《关于确定市县两级盐业管理局为盐业行政主管部门的通知》、常德市机构编制委员会办公室常编办发(1991)X号《关于盐业公司加挂盐务管理局牌子的通知》，以上二份书证证明常德市7个县(市)盐业(调运)公司(含临澧公司)加挂盐务管理局的牌子，为本级人民政府盐业行政主管部门，承担盐业执法、管理职能的事实。
本院调查、收集的证据有：常德市盐业公司1998年1月至1999年8月“要盐计划申报表”十四份，证明原告购盐须先申报计划、经湖南省盐业集团有限责任公司批准后再统一调入以及食用盐的购销纳入了国家计划管理的事实；临澧县1998年、1999年碘缺乏病病情监测报告及临澧县卫生防疫站副站长刘宗武的书面证言，以上书证和证人证言证明临澧县碘缺乏病病情已达到了消除水平的事实。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政机关在作出责令停产停业，吊销许可证和执照、较大数额罚款等处罚措施前，应先告知当事人有要求举行听证的权利。本案中的“责令停止违法经营行为和没收违法所得”不属于行政处罚法规定的要求举行听证的范围，故本案的处罚程序合法。
我国行政法对于行政主体的职权采取法定职权原则，行政机关只能在法律、法规规定的职权范围内进行活动。如果行政机关或其工作人员超越职权范围进行行政活动，即构成超越职权。湖南省2000年消除碘缺乏病实施方案明确了我省是碘缺乏病较严重的省份，《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第二十六条规定：“违反本条例的规定，在缺碘地区的食用盐市场销售不合格碘盐或者擅自销售非碘盐的，由县级以上人民政府盐业主管机构没收其经营的全部盐产品和违法所得，可以并处该盐产品价值3倍以下的罚款；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。本案中原告从1998年元月至1999年4月销售给临澧县部分食品加工企业和个体工商户用于食品加工的盐产品是无碘湘盐和青海产再生盐，这两种盐产品都没有加碘，按照国家加碘食用盐的标准进行检验，属不合格碘盐，按照国务院颁布的《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》的规定，原告销售不合格碘盐的行为只能由县级以上人民政府盐业主管机构对其进行处罚，国务院办公厅对国家工商行政管理局关于贯彻《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》有关问题请示复函也仅明确工商行政管理部门对碘盐市场中的无照经营、牟取暴利、投机倒把等违反工商行政管理法律法规的行为有权依照工商行政管理法律法规进行查处，但本案原告的行为并非违反工商行政管理法律、法规的行为，因此被告临澧县工商行政管理局在本案中不具备执法主体资格，其对原告作出的行政处罚，属超越职权的行为。
被告临澧县工商行政管理局认定原告临澧县盐业公司销售不合格碘盐，应对原告所销售的盐产品进行检验，从而认定原告所销售盐产品是否符合碘盐标准，但被告在没有对原告所销售的盐产品进行检验的情况下就认定原告所销售的盐产品为不合格碘盐，缺乏事实根据。同时被告认定原告违法所得（略）.38元，其计算办法是比照国家工商行政管理局《关于投机倒把违法违章案件非法所得计算方法问题的通知》的规定，按照投机倒把违法违章案件的非法所得计算方法其销售不合格碘盐的违法所得，但被告既没有证据证实也没有认定原告销售盐产品的行为系投机倒把行为，加之国家工商行政管理局也只规定不正当竞争行为违法所得计算方法可参照投机倒把违法违章案件非法所得计算方法，并未规定其他违法行为可参照此计算方法。因此被告适用《投机倒把违法违章案件非法所得计算方法》来认定原告违法所得，缺乏事实根据。
《食盐专营办法》第24条规定，将不符合食盐标准的盐产品当作食盐销售的，依照《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国标准化法》的有关规定处罚，食用盐包括精制盐、粉碎洗涤盐、日晒细盐、普通盐等，而本案被告在处罚决定书中仅认定原告销售的是不合格碘盐，但不合格碘盐并非就是不符合食盐标准的盐产品，被告现也没有证据证实原告销售的盐产品为不符合食盐标准的盐产品，因此被告将原告销售不合格碘盐的行为适用《食盐专营办法》和《中华人民共和国产品质量法》的规定对原告实施处罚，适用法律错误。
综上所述，本案中被告对原告销售不合格碘盐的行为进行处罚，是超越职权的行为，且缺乏事实根据，适用法律错误，因此对于原告要求撤销被告所作出的临工商检处字(1999)第X号行政处罚决定的诉讼请求，本院予以支持。
我国法律对公民、法人和其他组织不服行政机关作出的具体行政行为申请行政复议和提起行政诉讼的期限作出了明确规定，当事人必须在法律规定的期限内主张权利，逾期则不受法律保护。对于行政法规、规章没有规定期限的，按照相关法律的规定执行。行政机关在作出具体行政行为，告知当事人申请行政复议和提起行政诉讼的期限时，必须遵守法律规定，擅自缩短或延长期限均属不当。被告临澧县工商行政管理局在临工商封字(1999)第X号《封存财物通知书》中告知原告如对封存措施不服，可在收到通知之日起十五日内申请复议或向人民法院起诉。原告虽未在该通知限定的期限内申请行政复议或提起行政诉讼，但被告是依照《投机倒把行政处罚暂行条例》对原告采取的封存财物措施，该暂行条例没有规定对封存措施不服申请行政复议和提起行政诉讼的期限，故原告不服该封存措施提起行政诉讼的期限应按行政诉讼法第三十九条的规定，“在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”，原告对该封存措施不服提起行政诉讼时未超出法律规定的三个月期限，故对原告的起诉，本院应予受理，并应纳入行政诉讼审查范围。被告提出的原告对封存措施不服提起行政诉讼时已超过起诉期限、法院不应受理的辩解理由不成立，本院不予采纳。根据有关法律规定，县级以上人民政府盐业主管机构有权组织供应非碘盐，故被告封存原告库存非碘盐的行为显属不当，且原告购销非碘盐的行为不属投机倒把行为，被告依照《投机倒把行政处罚暂行条例》采取封存措施适用法律有误，依法应予撤销。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第(1)目、第(2)目、第(4)目的规定，判决如下：
一、撤销临澧县工商行政管理局临工商检处字(1999)第X号行政处罚决定；
二、撤销临澧县工商行政管理局封存临澧县盐业公司无碘湘盐、无碘海盐的具体行政行为。
本案诉讼费（略）元，由临澧县工商行政管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。
审判长赵文华
审判员周某清
审判员周某君
一九九九年八月三十一日
书记员卞林枝
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