上诉人（原审被告）荥阳市人民政府。
法定代表人李某某，市长。
委托代理人尚某某、黄某，市政府干部。
被上诉人（原审原告）郑州市兴华物资煤炭运销有限公司。
法定代表人王某某，总经理。
委托代理人户某某，金博大律师事务所律师。
委托代理人丛某某，广东中安律师事务所律师。
上诉人荥阳市人民政府因郑州市兴华物资煤炭运销有限公司诉其关闭煤矿决定一案，不服惠济区人民法院（2008）惠行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人荥阳市人民政府的委托代理人尚某某、黄某，被上诉人郑州市兴华物资煤炭运销有限公司的委托代理人户某某、丛某某等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定：郑州兴华煤矿是原告具有独立经营权的小型煤矿。2003年9月12日，该矿因矿工违规操作导致瓦斯爆炸5人死亡，造成重大矿难事故。事故发生后因原告隐瞒真相直至2003年12月23日该事故才得到查处。2004年4月17日，荥阳市人民政府作出“荥政文【2004】X号关于对兴华煤矿实施关闭的通知”。通知要求各有关乡、镇人民政府、人民政府有关部门，各有关单位，对兴华煤矿实施关闭，并要求相关部门依法吊销其有关证照。该关闭通知所依据的是豫政办【2003】X号《河南省人民政府办公厅关于印发河南省煤矿专项整顿工作实施方案的通知》以及郑政办【2003】X号《郑州市人民政府办公厅关于印发郑州市煤矿专项整顿工作实施方案的通知》。被告的关闭通知下发后，各有关部门于2004年7月对兴华煤矿实施了关闭，但该关闭通知未送达给原告。
原判认为：被告荥阳市人民政府发出关闭通知，并依据此通知对原告具有独立经营权的兴华煤矿予以关闭，其实质及产生的法律后果是一种行政处罚行为。被告作出具体的行政处罚行为，应当依照法定的程序给原告进行送达，告知作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及当事人依法享有的权利。但被告在作出处罚决定时以“通知”形式下发下属相关单位，未履行行政处罚规定的法定程序，因此，该通知应予撤销。依照国家安全生产监督管理局《安全生产违法行为行政处罚办法》第五条“安全生产违法行为行政处罚的种类：……（七）关闭;”、第十三条“安全生产监督管理部门或者煤矿安全监察机构在作出行政处罚前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及当事人依法享有的权利”。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项的规定，判决撤销被告荥阳市人民政府“荥政文【2004】X号关于对兴华煤矿实施关闭的通知”。
荥阳市人民政府不服一审判决提起上诉称：一、一审法院认定事实不清。关闭煤矿是国务院对全国煤矿安全形势而采取的一项政策措施，原审认定关闭煤矿是一种行政处罚行为与国家政策不符。二、原判适用国家安全生产监督管理局《安全生产违法行为处罚办法》是错误的。该办法的执法主体是县级以上人民政府安全生产监管部门，而非地方人民政府。三、原判认定关闭煤矿违反法定程序，没有法律依据。四、不服关闭煤矿而提起的诉讼不属行政审判权限范围。国务院在特殊情况下采取关闭煤矿政策，是维护国家利益和社会公共利益的需要，全国、全省都是一级一级以文件形式下达任务，并列有具体名单，最终由基层政府予以实施。综上所述，关闭煤矿是一项国家政策。荥阳市政府依据国务院、河南省、郑州市的有关政策文件规定决定对兴华煤矿实施关闭，是执行上级行政机关的行政命令，由此产生的行政争议不属行政审判权限范围，不属人民法院行政受案范围。恳请法院撤销一审判决，驳回原告诉讼请求。
本院经审理查明的事实与一审一致。
本院认为：上诉人荥阳市人民政府对被上诉人郑州市兴华物资煤炭运销有限公司具有独立经营权的兴华煤矿予以关闭，其实质及产生的法律后果是一种行政处罚行为。上诉人荥阳市人民政府被诉关闭煤矿通知所依据的豫政办【2003】X号《河南省人民政府办公厅关于印发河南省煤矿专项整顿工作实施方案的通知》，以及郑政办【2003】X号《郑州市人民政府办公厅关于印发郑州市煤矿专项整顿工作实施方案的通知》，印发的煤矿专项整顿工作实施方案，均要求对违反煤炭生产有关法律法规及规定和不具备安全生产条件的小煤矿依法实施关闭，上诉人荥阳市人民政府下发关闭煤矿通知以及组织有关部门实施关闭煤矿行为，仅依据上述煤矿专项整顿工作实施方案，而未按照上述煤矿专项整顿工作实施方案的要求依照相关法律法规的规定，属适用法律错误。根据《中华人民共和国安全生产法》第九十三条、第九十四条的相关规定，对经停产停业整顿仍不具备安全生产条件的生产经营单位予以关闭，予以关闭的行政处罚由负责安全生产监督管理的部门报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定。上诉人荥阳市人民政府在兴华煤矿发生事故后，未对兴华煤矿进行停产停业整顿，也未履行行政处罚的法定程序，即直接下发关闭煤矿的通知，被诉关闭煤矿的通知违反法定程序，依法应予撤销。一审判决依照国家安全生产监督管理局的部门规章认定被诉行为违反法定程序，属适用法律不当，应予纠正。一审判决认定事实清楚，程序合法，撤销上诉人关闭煤矿的通知正确，应予以维持。上诉人上诉请求不能成立，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人荥阳市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长李某
审判员董爱云
审判员周建强
二00九年六月十一日
书记员张麒
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