上诉人（一审原告）王某甲，男，X年X月X日生，汉族，农民。
委托代理人高某某，女，X年X月X日生，汉族，农民，系上诉人王某甲之妻。一般代理。
委托代理人张某某，男，河南心诚律师事务所律师。特别授权。
被上诉人（一审被告）柘城县人民政府。
法定代表人刘某某，男，县长。
委托代理人邵某，男，柘城县人民政府法制室干部。特别授权。
第三人王某乙，男，X年X月X日出生，汉族，农民。
委托代理人李某，男，河南李某律师事务所律师。特别授权。
上诉人王某甲因柘城县人民政府土地行政复议一案，不服柘城县人民法院于2008年11月24日作出的（2008）柘法行初字第X号行政判决，2009年4月13日上诉至本院。本院受理后依法组成合议庭，2009年5月13日公开开庭审理了本案。上诉人王某甲及委托代理人张某某、高某某，被上诉人柘城县人民政府的委托代理人邵某，第三人王某乙的委托代理人李某到庭参加诉讼。因协调王某甲与王某乙的土地使用权纠纷，本案于2009年5月21日中止审理，协调未果于2009年8月4日恢复审理。本案现已审理终结。
2008年6月3日柘城县人民政府作出柘政复决[2008]X号行政复议决定，认定：柘洪政字[2008]X号“关于王某甲与王某乙土地使用权争议的处理决定”，证据不足。被申请人柘城县X乡人民政府(以下简称洪恩乡政府)认定第三人王某甲委托王某乙和村民陈金才换宅基地，但并未提供有力证据予以证实。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目之规定，决定撤销柘洪政字[2008]X号“关于王某甲与王某乙土地使用权争议的处理决定”。王某甲不服该行政复议决定，于2008年6月24日向柘城县人民法院提起行政诉讼。
一审法院认为，被告具有作出行政复议决定的法定职权，根据当事人申请作出复议决定程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被诉复议决定。案件受理费50元，由原告王某甲负担。
王某甲不服该判决，上诉称，1、一审判决维持复议决定错误。首先，被上诉人撤销洪恩乡政府的处理决定的唯一理由是洪恩乡政府认定王某甲委托王某乙和村民陈金才换宅基地，但未提供证明委托关系存在的证据。事实上，争议地是上诉人于1982年农房规划取得的，当时为方便使用，让其弟王某乙与本村村民陈金才换宅基地，此后双方在互换的宅基上建房使用至今。2007年3月，上诉人准备重新翻建旧房，第三人王某乙出面阻止，主张争议地的使用权，才引起纠纷。委托关系存在与否不影响换地事实的存在，对确权没有影响。其次，一审法院没有认定事实，仅根据复议程序合法就维持被诉复议决定，违反《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。2、洪恩乡政府的处理决定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求二审法院撤销一审判决及被诉复议决定，维持洪恩乡政府的处理决定。
被上诉人没有提交书面答辩状。庭审中辩称，洪恩乡政府作出柘洪政字[2008]X号“关于王某甲与王某乙土地使用权争议的处理决定”，认定争议地系王某乙经手与村民陈金才互换，在没有证据证明王某甲与王某乙之间存在委托关系的情况下，将争议地确权给王某甲使用证据不足。被上诉人作出复议决定撤销该处理决定并无不当，一审法院判决维持正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
第三人王某乙没有提交书面意见。庭审中陈述，王某甲的女儿接王某乙的班，王某甲给王某乙一处宅基，王某乙用该宅基与陈金才互换后得到争议地，并于1995年取得了争议地的土地使用证。洪恩乡政府认定事实不清，将争议地确权给王某甲使用错误，复议机关撤销该处理决定正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审判决所列证据均随卷移送本院，二审中各方当事人没有新证据。
根据当事人对无争议事实的陈述，经审理查明，王某甲与王某乙系同胞兄弟。双方所争议的土地位于柘城县X乡X街西侧，南临王某清，北临王某子，东临洪恩大街，西临胡同。该地系王某乙用王某甲1982年农房规划时取得的宅基地与陈金才调换所得。现该地上房屋系1984年王某甲出资由其弟王某先所建，房屋建成后既由其母亲居住至2002年去世。1995年王某乙取得由柘城县X乡土地管理所填发的该地的集体土地使用证。2007年王某甲与王某乙因该地使用权发生争议。经王某甲申请，2008年1月20日洪恩乡政府作出柘洪政字[2008]X号“关于王某甲与王某乙土地使用权争议的处理决定”，洪恩乡政府认为争议地系王某甲通过82年农房规划取得土地使用权后与陈金才互换的，当时换地经手人是王某乙。王某甲在争议地上建房使用多年，王某乙所持土地使用证不是法定发证机关所发，为无效证件，王某乙主张该争议地的使用权没有事实根据，故决定将争议地使用权确定给王某甲使用。王某乙不服该决定，向柘城县人民政府申请行政复议。柘城县人民政府受理复议申请后，依法向被申请人洪恩乡政府、第三人王某甲送达了复议申请书，并组织了听证，经审查作出复议决定。
本院认为，人民法院审理行政案件，应以事实为依据，以法律为准绳，对具体行政行为是否合法进行全面审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项规定：“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持”。一审法院在对被诉复议决定进行审查时，没有审理查明案件事实，对复议决定认定事实的证据是否确凿，适用法律是否正确不予审查评判，仅依据被上诉人具有作出复议决定的法定职权、作出复议决定是应当事人申请，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，作出判决维持被诉复议决定，显然属于认定事实不清，适用法律错误。
柘城县人民政府具有作出本案被诉复议决定的法定职权，且复议程序合法。但是，复议机关审查被申请复议的行政行为应当依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，对被申请复议的行政行为认定的事实是否清楚，证据是否确凿，程序是否合法，适用依据是否正确，处理内容是否适当等进行全面审查。本案被复议的是土地行政处理决定，所涉及的主要事实是争议双方当事人主张的土地使用权的权利来源，争议地使用演变的历史、现状等内容；所涉及的依据主要是土地确权的原则、程序规定等。被上诉人应围绕柘洪政字[2008]X号土地处理决定认定的争议地来源、使用现状是否清楚、证据是否充分，处理程序是否符合法定程序的要求，适用的依据是否恰当，处理决定是否合理等进行审查。被上诉人没有对被申请复议的行政行为进行全面审查，没有阐述王某甲是否委托王某乙与陈金才换宅基地对本案确权具有决定性的影响、缺乏此方面的证据就属于确权的主要证据不足，就以洪恩乡政府没有提供王某甲委托王某乙与陈金才换宅基地的有力证据，作出撤销该处理决定的复议决定，属于认定事实不清，适用法律错误。
上诉人因不服行政复议决定提起本案行政诉讼，诉讼的标的是行政复议决定，不是复议决定所审查的原具体行政行为，其要求维持洪恩乡政府柘洪政字[2008]X号“关于王某甲与王某乙土地使用权争议的处理决定”的上诉请求，不属于本院依法审查的范围，本院不予支持。对其要求撤销一审判决及被诉复议决定的上诉请求本院予以支持。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）、（三）项、《最高某民法院关于执行若干问题的解释》第五十三条第二款之规定，判决如下：
一、撤销柘城县人民法院（2008）柘法行初字第X号行政判决；
二、撤销柘城县人民政府2008年6月3日作出的柘政复决[2008]X号行政复议决定；
三、由柘城县人民政府对王某乙的复议申请重新作出复议决定。
本案一、二审诉讼费各50元，由被上诉人柘城县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长孟丽
审判员许珍红
代理审判员吴孝军
二〇〇九年八月四日
书记员何彬
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