原告谭某甲，女，生于1971年2月13日，土家族，重庆石柱土家族自治县人，村民，住（略）。
委托代理人杨某某，与谭某甲系朋友关系。
被告石柱土家族自治县人民政府。（以下简称石柱县政府）
法定代表人冉某乙，系该县县长。
委托代理人李某某，该县政府法制办公室科员。
被告石柱土家族自治县国土资源和房屋管理局。（以下简称石柱国土房管局）
法定代表人冉某丙，系该局局长。
委托代理人谭某丁，系该局监察室主任。
被告石柱土家族自治县X镇政府。（以下简称石柱县X镇政府）
法定代表人周某某，系该镇镇长。
委托代理人刘明，重庆刘明律师事务所律师。
原告谭某甲诉被告石柱县政府、石柱县国土房管局、石柱县X镇政府确认行政行为违法一案，于2009年7月16日向本院提起行政诉讼，本院遵照重庆市第四中级人民法院指定审理决定受理后，依法组成合议庭，于2009年8月11日公开开庭审理了本案。原告谭某甲及委托代理人杨某某；被告石柱县政府、石柱县国土房管局、石柱县X镇政府及委托代理人李某某、谭某裳、刘明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告谭某甲诉称，2008年7月9日起三被告在石柱县X镇X村沙浩组开始征用柏树村基本农田，在原告拒绝征用的情况下三被告仍然一意孤行，采取欺骗、威胁等手段强制征用原告的房屋及承包的基本农田1.5亩。依照《中华人民共和国土地管理法》第45条第一款之规定：“征用基本农田由国务院批准”。三被告在未取得合法批文的情况下，征用原告承包的基本农田属严重违法行为。故起诉至法院，要求判决确认三被告征用原告的基本农田违法。
被告石柱县政府、石柱县国土房管局辩称，被告征用原告土地主体、程序合法，原告的起诉没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的起诉，其理由如下：一、原告的起诉超过起诉期限。2009年2月5日被告发布了《关于重庆市（石柱）加工贸易梯度转移重点承接地征地拆迁的通告》。在通告中告知原告起诉期限为3个月，而原告时至同年7月才提起诉讼，已超过起诉期限。二、原告不具备原告主体资格。《土地管理法》第10条规定集体土地所有权属集体经济组织，而征用土地是征收的土地所有权，征用土地的当事人是被告与集体经济组织，而不是土地使用者，因此原告不是要求确认征地行为违法的适格主体。三、原告起诉的事实不成立。原告诉称被告无合法批文征地及在原告不同意征用的情况下强制征用基本农田不属实。首先征收土地是国家强制性行为，属行政命令，单位、个人必须服从，无需取得被征地单位的同意，更无需取得只有使用权而无所有权的承包经营者同意，况且客观上绝大部分农户是支持征地的，包括原告在内的所有被拆迁户均自愿签订了房屋安置补偿协议。其次被征用的土地不属基本农田，在征用前属于一般农用地。2008年12月31日，重庆市政府作出《关于修改石柱县X镇土地利用总体规划的批复》，批准将原告所在的沙浩组原规划的一般农田修改为规划建设用地。在2009年2月3日《重庆市政府关于石柱县X镇集镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2009]X号）下发前原告被征用地已属规划建设用地。市政府批复明确将沙浩组的土地予以征用，根据《土地管理法》第四十五条之规定，市政府是批准征用土地的权力机关，所以被告征用土地的行为是有合法批文的。四、被告征地行为程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》规定，县政府是法定的土地征收机关，被告在经市政府批复同意征用沙浩组土地后进行了公告，土地征收后相关单位制定了补偿安置方案，展开了政策宣传，听取了群众意见，进行了调查登记，并将登记情况进行了公示。征地补偿安置过程全程公开，接受群众监督，安置补偿也全部到位。综上，被告征地行为符合法律规定，是合法的行政行为。
被告石柱县X镇政府在同意上述答辩意见的同时，辩称下路镇政府不是本案适格被告。根据《土地管理法》等相关法律规定，土地征用由县级人民政府决定，国土管理部门具体实施。在本案土地征用中，石柱县X镇政府根据《重庆市征地补偿安置办法》第三条规定，实施宣传解释、实物清理、签订安置补偿协议等协助性工作，下路镇政府是受县政府委托从事上述工作，可见，无论是从法律规定还是实际工作，下路镇政府均不是本案适格被告。
被告石柱县政府、石柱县国土房管局、石柱县X镇政府在法定期限内提供的证据有：
1．重庆市人民政府渝府地[2008]X号《重庆市人民政府关于局部修改石柱县X镇土地利用总体规划的批复》，证明被征收土地不属基本农田，规划为建设用地。
2．重庆市人民政府渝府地[2009]X号《重庆市人民政府关于石柱县X镇集镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》，证明征收原告使用的土地经重庆市政府依法批准。
3．征收土地方案、征地红线图证明批准的征地方案及征地范围。
4．石柱县政府征地通告，证明县政府于2009年2月5日发布了对石柱县X镇X村土地征收的通告。
5．张贴通告照片，证明石柱县政府已于2009年2月5日张贴了通告。
6．安置补偿方案及县政府的批复，证明石柱县制定了安置补偿方案并获政府批准。
7．征地拆迁动员会答疑照片，证明对征地安置政策进行了宣传和答疑，听取了群众意见。
8．征收土地、房屋、人口情况登记公示照片，证明依法进行了调查登记，并将结果进行了公示。
9．谭某甲与石柱县国土房管局、石柱县X镇政府签订的安置协议及出具的承诺书，证明被告征收土地的具体行政行为包括原告在内的村民是支持的。
10．《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十五条、第四十六条，证明被告征收土地主体、程序均合法。
在庭审中，原告除对证据10未发表质证意见外，对其他证据均提出异议。其具体意见是：证据1不具备真实性，不能证明原告被征用土地不属基本农田；证据2不具备合法性，其批复无效；证据3所显示的征地范围属基本农田，不能达到被告的证明目的；证据4通告的内容不全面，不符合土地管理法的规定；证据5、6、7、9与本案无关联性；证据8程序及内容不符合规定，属程序违法。
原告谭某甲提供的证据有：
1、工业园区拓展区补偿安置方案，证明被告征用了原告土地。
2、下路镇X村民委员会证明，证明谭某甲承包的农田及居住的房屋属征地范围。
3、下路镇X村征用耕地意见表，证明柏树村X村民反对征用柏树村土地。
4、工业园区拓展区工作人员马泽林、下路镇工作人员谭某贵证明，证实原告承包地属征用范围。
5、证人马泽淑、秦光梅的证明，证实原告被征用的农田在原金彰乡政府所立石碑确定的基本农田保护区范围内。
6、被征用基本农田照片，证明大柏树沟属基本农田保护区。
7、《基本农田保护条例》、《土地管理法》、《物权法》及国土资源部相关规定，证明被告征用基本农田违法。
在庭审中，三被告对证据1.4无异议；对证据2.7提出与案件无关联性，证据3来源不合法，证据5不能达到原告的证明目的，证据6无制作人，不具备有效证据形式要件。
在举证期限限满前,因证据可能灭失，原告向本院提出证据保全申请，本院依原告的申请进行了证据保全。证据保全的内容为：1.原告被征用农田。2.位于下路镇X村沙浩组三五大桥处的基本农田保护区石碑（2007年立）。3.原金彰乡政府（2002年区划调整归并为下路镇）立于原乡卫生院旁基本农田保护区石碑。在证据保全时收集制作了下列证据：
1、原告被征用农田现场照片。
2、三五大桥处基本农田保护区石碑照片。
3、原乡卫生院旁基本农田保护区石碑照片及现场勘验笔录。
原告申请保全以上证据用以证明被征用农田属基本农田。
在庭审中，被告对上述证据均提出异议，认为上述证据不能证明原告被征用农田属基本农田。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提供的证据来源合法，内容客观、真实，与本案有关联，本院予以采信。原告提供的证据1、2、4的证明目的系原告承包田土属征地范围，对该事实被告无异议，上述证据本院予以采信；原告提供的证据3证明目的为村民反对政府征地行为，因征收土地属国家强制性行为，与村民愿意与否无关，故该证据与本案无关联性，本院不予采信；证据5的证明内容与被告提供的市政府渝府地[2009]X号《重庆市人民政府关于石柱县X镇集镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》及附图证明的内容相悖，根据国家机关依职权制作的公文文书证明效力优于其他书证的证据认定规则，该证据不予采信；证据6无制作人签名，制作程序不合法，本院不予采信；证据7本院予以采信。
本院在证据保全时收集的证据，因对原告被征用农田在征用时是否属基本农田无证明力，与案件无关联性，本院不予采信。
本院依据以上有效证据认定以下事实：
原告谭某甲系石柱县X镇X村沙浩组村民，2002年行政区划调整前属金彰乡X村加强组。1992年1月1日，金彰乡政府根据本乡土地利用总体规划，经上级批准，将该乡包括原告谭某甲所在的柏树及双进、香花、徐坪四个村相连成片，确定东至涪石公路、西至廖二坡山脚、南至马头山、北至马二沟水库左干渠界址共计2170亩的农田划定为“大柏树沟基本农田保护区”，并在谭某甲所在的柏树村X组农田边竖立了基本农田保护区石碑，以示保护。2002年，石柱县X镇行政机构改革，金彰乡被归并入下路镇政府。2007年1月，被告石柱县X镇政府在制定全镇土地利用总体规划时，未将已有15年之久的原金彰乡人民政府石碑所确定的“大柏树村基本农田保护区”再行作为基本农田规划。2008年，为加快石柱县加工贸易梯度转移重点承接的建设步伐，石柱县委、政府决定对包括原告谭某甲房屋及土地在内的下路镇X村沙浩组等村组实施改造，并对该片区房屋予以拆迁和土地征收建设石柱县工业园区拓展区。之后，被告石柱县政府、石柱国土房管局、石柱县X镇政府根据总体规划各自履行职责。被告石柱县政府负责报批文件、资金筹措、发布征收土地通告等宏观工作，被告石柱国土房管局主要负责征收拆迁方案设计、政策宣传咨询和相关房屋拆迁安置征地补偿等具体工作，被告石柱县X镇政府对房屋拆迁及安置补偿等具体工作进行协助。按照分工部署，被告石柱县政府以石柱府文[2008]X号《关于局部修改石柱县X镇土地利用总体规划的请示》文件，向重庆市人民政府提出局部修改用地转换请示，待重庆市人民政府审批。2008年11月4日，原告谭某甲（以乙方名义）按相关拆迁补偿政策规定，与被告石柱县国土房管局、石柱县X镇政府（以甲方名义）签订了《工业园区拓展区建设项目房屋拆迁及统建优惠购房安置协议书》，就其房屋拆迁安置补偿达成协议。与此同时，原告谭某甲还出具了房屋拆迁《承诺书》，此后谭某甲按承诺在得到补偿款后对房屋进行了拆迁。2008年11月30日，重庆市人民政府以渝府地[2008]X号《重庆市人民政府关于局部修改石柱县X镇（原金彰乡）土地利用总体规划的批复》同意石柱府文[2008]X号《关于局部修改石柱县X镇土地利用总体规划的请示》。该批复载明：一、原则同意石柱县X镇（原金彰乡）土地利用总体规划局部修改方案。该方案指导思想明确，修改依据充分，采用的技术路线正确，编制方法合理，符合国家和重庆市土地规划修改的有关规定。二、同意将石柱县X镇（原金彰乡）柏树村沙社原规划为农用地的81.7193公顷土地（其中：一般农田52.1647公顷，林地16.5788公顷，其它农用地12.9758公顷）土地修改为规划建设用地。根据该批复，原告谭某甲承包的农用田被修改为规划建设用地。此后，被告石柱县政府庚即以石柱府文[2008]X号《关于实施下路镇集镇规划建设农用地转用和土地征收的请示》向重庆市人民政府申请实施下路镇集镇规划建设农用地转用和土地征收。2009年2月3日，重庆市人民政府以渝府地[2008]X号《重庆市人民政府关于石柱县X镇集镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》同意石柱府文[2008]X号请示。该批复载明：“一、同意你县上报的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，并由你县X组织实施。二、同意你县X镇X村沙浩组集体农用地43.4713公顷(其中耕地32.1698公顷、林地11.1592公顷、其他农用地0.1423公顷)连同未利用地0.0524公顷转为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地2.4571公顷)。以上共计批准建设用地45.9808公顷。农用地转用和土地征收经依法实施完毕后，由土地行政主管部门根据下路镇集镇规划的要求，按照国家和我市的有关规定供应土地。三、同意你县X镇X村沙浩组X名农村居民转为城镇居民，由你县依法予以安置，并对符合参加基本养老保险条件的人员办理社保手续。四、……。五、本次征收土地的土地补偿、安置补助事宜，由你县土地行政主管部门严格依照《土地管理法实施条例、国土资源部令第X号、重庆市人民政府令第53、X号和渝府发[2008]X号、X号等文件的有关规定组织实施。……。”被告石柱县政府在接到重庆市政府批复后，迅速出台了征地拆迁补偿安置政策、方案，并于2009年2月5日在下路镇X村被征收土地范围内张贴了《石柱土家族自治县人民政府关于重庆市（石柱）加工贸易梯度转移重点承接地征地拆迁的通告》。通告载明根据市政府《关于石柱县X路集镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地[2009]X号），将重庆市（石柱）加工贸易梯度转移重点承接地重地拆迁有关事项进行通告。通告内容包括：“征地范围：重庆市X路镇X村（其范围见土地征收红线图）。补偿安置方式及标准：严格按照《石柱土家族自治县人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通告》（石柱府发[2008]X号）和《石柱县工业园区拓展区建设工程征地拆迁补偿安置实施方案》执行。征地期限：至2008年2月28日止。”同时该通告还告知，被征地拆迁当事人对征地拆迁有关事项有异议的，可在通告发布之日起六十日内，向石柱县人民政府申请复议，也可在三个月内向县人民法院提起行政诉讼。根据该通告确定的红线图，原告谭某甲位于小地名革老冲、当坝的承包田1.5亩属征收范围。被告石柱县政府、石柱国土房管局、石柱县X镇政府在进行政策答疑，对实物调查结果及安置人员公示后对包括原告谭某甲在内的柏树村X组X名村民实施了房屋拆迁、土地征收。原告谭某甲对三被告征收其承包农田的行为不服，以其承包田属基本农田，三被告征地无合法批文为由提起行政诉讼，要求确认三被告征用土地的具体行政行为违法。
本院认为，本案原告的诉讼请求虽系要求确认被告征收土地行为违法，但争执的焦点系原告被征用农田是否属基本农田。原告谭某甲认为其被征收的农田属基本农田，根据土地管理法规定，征用基本农田须经国务院批准，三被告在无国务院批复的情况下征用土地违法。根据本院查明事实，原告该诉讼理由与事实不符。依照重庆市人民政府渝府地[2008]X号《关于局部修改石柱县X镇（原金彰乡）土地利用总体规划的批复》，谭某甲被征用承包田于2008年11月30日已由农用地修改为规划建设用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定的征用土地征用审批权限，重庆市人民政府对除1、基本农田；2、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；3、其他土地超过七十公顷的三种情形以外的土地征收均具有审批权。被告石柱县政府根据征用土地审批权限，向重庆市人民政府提交了渝府地[2008]X号《关于实施下路镇集镇规划建设农用地转用和土地征收的请示》，其请示内容涉及征用耕地32.1698公顷、林地11.1592公顷、其他农用地0.1423公顷、未利用地0.0524公顷、集体建设用地2.4571公顷，共计45.9808公顷，上述报批征用的土地类型及面积均未超过重庆市人民政府的审批权限。被告石柱县政府在经重庆市政府审批同意作出渝府地[2009]X号《重庆市人民政府关于石柱县X镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》后，实施征地行为，其主体适格，程序合法，原告提出被告实施征地无合法批文的诉讼理由不成立。原告诉称被征用农田属基本农田的主要证据为原金彰乡人民政府所立大柏树沟基本农田保护区石碑（1992年立）、三五大桥旁石柱县政府所立下路镇柏树土地开发整理项目基本农田保护区石碑（2007年立），经审查证据认为，原金彰乡政府农田保护区石碑立于1992年，土地管理法规定土地利用总体规划期限一般为15年，即原金彰乡政府所立石碑确定的农田保护区最迟至2007年规划届满，规划届满后，是否属基本农田，须新一轮乡镇土地利用总体规划进行确认。而被告石柱县X镇在新一轮土地利用总体规划未将原金彰乡政府所确定的大柏树村基本农田保护区再作基本农田规划，其石碑所确定的基本农田保护区效力已消失。石柱县政府2002年立于三五大桥旁下路镇柏树土地开发整理项目基本农田保护区石碑与原告被征用农田相距甚远，且未确定保护区范围，不能达到原告被征用农田系基本农田的证明目的。被告提出征收行为针对的权属性质系土地所有权，原告对承包田不具有所有权，故原告对征收行为不具有诉权的辩解意见，本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条之规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，原告认为被告的征收行为不具备合法性，侵犯了自己的合法权益，提起行政诉讼符合法律规定，被告的该答辩理由不成立。被告提出原告提起行政诉讼超过《石柱土家族自治县人民政府关于重庆市（石柱）加工贸易梯度转移重点承接地征地拆迁的通告》规定的起诉期限的辩解意见，本院认为，虽然原告起诉时超过了三个月的起诉期限，但原告诉讼请求系被告无合法批文征用土地违法，而被告石柱县政府张贴公告中并未涉及重庆市人民政府渝府地[2009]X号土地征用批复的具体内容，故原告起诉期限应从知道或应当知道具体行政行为内容之日起计算，原告提出2009年7月在另一案件开庭时才知道批复内容，本院从保护被告人诉权出发，认定该主张成立，原告提起行政诉讼未超过起诉期限。综上，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条第一款之规定，判决如下：
确认被告石柱县政府、石柱县国土房管局、石柱县X镇政府征用原告谭某甲位于石柱县X镇X村沙浩组承包农田的具体行政行为合法。
案件受理费50元，由原告谭某甲承担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。
审判长唐泉
代理审判员彭净
代理审判员黎勇
二00九年十月二十一日
书记员陈康红
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