河南省平顶山市中级人民法院
行政判决书
(2000)平行初字第X号
原告冯某甲，男，汉族，X年X月X日出生，高中文化，住（略）。
委托代理人冯某乙，男，汉族，X年X月X日出生，初中文化，住（略），系冯某甲之子。
被告汝州市人民政府。
法定代表人丁某某，市长。
委托代理人王某某，男，汉族，X年X月X日出生，汝州市人民政府法制科干部。
委托代理人张某某，男，汝州市城市管理综合执法大队办公室主任。
原告冯某甲不服当州市人民政府下属的汝州市城市管理综合执法大队2000年1月7日下发的“限期整改通知”及2000年1月11日实施的垒门堵窗的具体行政行为，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告冯某甲及委托代理人冯某乙、被告汝州市人民政府的委托代理人王某某、张某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
汝州市人民政府下属的汝州市城市管理综合执法大队2000年1月7日给冯某甲下发“限期整改通知”，2000年1月11日带领人员将冯某甲位于汝州师范学校东墙新盖的房屋朝师范学校院内开设的门窗予以垒堵。汝州电视台《新闻嘹望》节目对此作了报道。
原告冯某甲诉称：2000年1月7日，被告汝州市人民政府下属的汝州市城市管理综合执法大队给原告下发了“整改通知书”。2000年1月11日将原告的门、窗户砸坏、用砖堵死并将原告的家人抓走用手铐铐在执法大队的厕所里殴打，直到第三天晚上才将非法扣留的人员全部放出。执法大队副大队长夏荣铁公然在汝州市电视台新闻中捏造“多次处理原告拒不改正而强行处理”的事实对原告进行诽镑，给原告及其家人精神、名誉造成巨大创伤。故此起诉请求：1.依法撤销被告的下属汝州市城市管理综合执法大队2000年1月7日给原告下发的“整改通知书”；2.强行垒堵并毁坏原告的窗户、门应立即扒开并恢复原状；3.因错误处罚及被告的下属在电话新闻中诽镑原告给原告造成的精神、名誉、财产等损失计（略）元人民币应由被告赔偿；4.本案诉讼费由被告承担。原告冯某甲向本院提交的证据有：①限期整改通知书；②汝州市X镇塔寺居民委员会2000年6月1日证明；③汝州市X镇塔寺居民委员会2000年6月3日证明；④冯某甲（略）号国有土地使用证；⑤刘孟奇等6人证明；⑥刘孟奇等9人证明；⑦汝州市X镇塔寺居民委员会1998年12月15日致汝州师范学校各领导的一封信。
被告汝州市具民政府辩称：城市管理执法大队所下发的“限期整改通知”不具备具体行政行为的特征，因而不属于具体行政行为，也不在《行政诉讼法》所规定的范围之内，且城市管理综合执法大队没有实施堵窗、垒门的行为，因此原告要求赔偿损失没有事实根据。故应依法驳回或移交民事庭依法审理。被告汝州市人民政府向本院提交的证据有：①汝文(1999)X号“关于成立汝州市城市管理综合执法大队的通知”；②1999年12月20日汝州师范学校情况反映；③2000年1月18日汝州师范学校办公室、保卫科、总务科情况汇报；④汝州师范学校汝土籍国用(1999)字第（略）号国有土地使用证。
本院依申请调取的证据有：①汝州电视台《新闻嘹望》关于垒堵冯某甲门窗的报道的录相带；②调查笔录；③现场勘验笔录。
经审理查明：1999年4月19日，中国共产党汝州市委员会、汝州市人民政府下发汝文(1999)X号文成立了汝州市城市管理综合执法大队。其主要职能：负责全市各有关部门执法执纪和优质服务情况进行监督检查；依据有关法律、法规规定对城市实行综合执法管理等。2000年1月7日，汝州市城市管理综合执法大队给冯某甲下发了“限期整改通知书”，其内容为：“冯某甲，据查，你(个人)违反了河南省《城市规划法》实施办法第三十六条之规定。根据河南省《城市规划法》实施办法第四十五条第六款，限立即停止施工，并到综合执法大队接受处理，逾期将按照有关法规从重处理”。2000年1月11日，汝州市城市管理综合执法大队将冯某甲在与汝州师范学校伙墙的墙体上新建的房屋朝汝州师范学校院内开设的四个大窗户、一个小窗户上的14个活动窗扇拆掉拉走，将该窗户框砸坏，并将该窗户及一个小门予以垒堵。汝州市电视台《新闻嘹望》节目对此进行了报道。
另查明：冯某甲在与汝州师范学校伙墙的墙体上新建的房屋，系其旧房翻新扩建，开工前没有办理有关开工所必须的许可证件，截止目前仍没有取得城建部门出具的规划许可证，新建的房屋所开的门窗，直接对准汝州师范学校院内；汝州市城市管理综合执法大队折拉活动窗扇、砸坏窗框垒堵门窗的行为，给冯某甲的财产造成了损坏，其价值经双方认定为人民币2000元。
本院认为，根据《中华人民共和国城市规划法》第九条的规定，县级以上人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。汝州市人民政府将本属城市规划部门的职权授予由其组建的不具有行政执法主体资格的汝州市城市管理综合执法大队，违反了城市规划法的规定。该执法大队以自己名义作出的“限期整改通知”，依法不能成立，为无效行为。该执法大队据此而实施的拉走活动窗扇、砸坏窗框、垒堵门窗行为亦属违法行为。根据《河南省〈城市规划法〉实施办法》第三十六条第一款之规定，在设市城市或县人民政府所在地镇的城市规划区内，居民新建、扩建、改建、翻建私有住房，应由城市居民委员会或村民委员会提出申请，由城市居民委员会或村民委员会征求四邻意见，并签署意见后，持当地使用权属证件(在市区的还应持房屋产权证件)、户籍证件，报街道办事处或乡(镇)人民政府审查，向市、县(市)城市规划行政主管部门申领建设工程规划许可证后，方可开工。本案，原告冯某甲在旧房翻新、扩建时，未依法办理建设工程规划许可证，也未经师范学校同意的情况下，在双方伙墙上建房并直接向师范学校院内开设门窗，影响了学校的周边环境，属违法建筑，故其要求让垒堵的门窗应立即扒开并恢复原状的诉讼请求本院不予支持。关于冯某甲主张的精神及名誉损失的赔偿请求，原告无有效的证据证明损害后果的存在，且根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条之规定，对精神损害进行金钱赔偿不属国家赔偿法规定的赔偿范围，故该诉讼请求本院不予支持。冯某甲请求汝州市城市管理综合执法大队返还拉走的活动窗扇并要赔偿损坏安装在房屋上的窗框的损失的理由成立，本院予以支持。因汝州市城市管理综合执法大队不具备行政执法主体，故应由其组建单位汝州市人民政府对此予以赔偿，但依据国家赔偿的规定只能赔偿直接损失。冯某甲在诉状的事实理由部分陈述的对其配偶及儿子限制人身自由的行为，应由本人提起诉讼，原告主体不适格，不属本案审理范围，故本院不予支持。
依照《中华人民共和国城市规划法》第九条第二款、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第(二)、(四)项、第二十五条、第二十八条第(七)项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款、第五十七条第二款第(二)、(三)项、《河南省〈城市规划法〉实施办法》第三十六条第一款之规定，判决如下：
一、汝州市人民政府下属的汝州市城市管理综合执法大队作出的“限期整改通知”无效；
二、汝州市人民政府下属的汝州市城市管理综合执法大队实施的拉走活动窗扇、砸坏窗框、垒堵门窗行为违法；
三、汝州市人民政府返还拉走冯某甲的14个活动窗扇；
四、汝州市人民政府赔偿冯某甲窗框被损坏的直接损失2000元；
五、驳回冯某甲的其它诉讼请求。
上述三、四项应于本判决生效后10日内履行完毕。
案件受理费8558元，汝州市人民政府负担558元，冯某甲负担8000元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长张红久
审判员许道印
审判员徐怀叁
二○○○年六月二十九日
书记员宋忠海
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