上海市第二中级人民法院
行政判决书
(2002)沪二中行终字第X号
上诉人(原审原告)上海丰祥贸易有限公司，地址上海市奉贤区X镇南华亭经济小区X号。
法定代表人金某甲，上海丰祥贸易有限公司董事长。
委托代理人邹佳莱，上海市佳莱律师事务所律师。
委托代理人金某乙，男，上海市丰祥贸易有限公司工作人员。
被上诉人(原审被告)上海市盐务管理局，地址上海市X路X号。
法定代表人唐某某，上海市盐务管理局局长。
委托代理人王众，上海市广海律师事务所律师。
委托代理人沈某某，男，上海市盐务管理局工作人员。
上诉人上海丰祥贸易有限公司因行政强制措施一案，不服上海市静安区人民法院(2001)静行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人上海丰祥贸易有限公司(以下简称丰祥公司)法定代表人金某甲的特别授权委托代理人金某乙、邹佳莱，被上诉人上海市盐务管理局(以下简称市盐务局)法定代表人唐某某的特别授权委托代理人王众、沈某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，丰祥公司分别从潍坊市寒亭区X镇第一盐厂、安徽省定远县盐矿调入工业盐302吨，于2001年5月16日到达上海铁路局金某卫西站。市盐务局认定丰祥公司在不具备经营工业盐资格的情况下，擅自从外省市调入工业盐至本市，违反了《上海市盐业管理若干规定》的有关规定，遂于2001年5月21日对丰祥公司作出盐业违法物品扣押强制措施，并将(沪)盐政[2001]第X号《盐业违法物品封存、扣押通知书》送达丰祥公司。丰祥公司对该强制措施不服，向上海市商业委员会提起行政复议，上海市商业委员会于2001年8月21日作出沪商复决字(2001)第X号行政复议决定，维持市盐务局的扣押行为。原审法院认为：市盐务局依法具有查处盐业违法案件的职权；市盐务局认定丰祥公司从外省市调入工业盐至本市，有货物运单为证，认定事实清楚，证据确凿；丰祥公司将盐由外省调入本市，是一种持续行为，应以货物运至本市作为行为的完成，而该行为完成时，《上海市盐业管理若干规定》已施行，市盐务局适用该规定与《盐业行政执法办法》的有关规定，属适用法律正确，执法程序符合规定，遂判决：维持上海市盐务管理局2001年5月21日作出的(沪)盐政(2001)第X号盐业违法物品扣押行政强制措施。判决后，丰祥公司不服，上诉于本院。
上诉人丰祥公司上诉称，一审认定事实不清、适用法律不当。《上海市盐业管理若干规定》第十四条第一款与国务院《盐业管理条例》第二十条的规定相抵触；上诉人不是盐业违法案件当事人，不能适用《盐业行政执法办法》的有关规定；本案不适用《上海市盐业管理若干规定》，本案购盐合同的成立时间在《上海市盐业管理若干规定》实施之前，故该规定对本案没有溯及力，即便有溯及力，按照该规定，被上诉人市盐务局也不具有查处工业盐违法案件的职权。故请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求即撤销被上诉人所作的具体行政行为。
被上诉人市盐务局辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。被上诉人具有查处工业盐违法案件的职权；上诉人将工业盐非法调入本市，是一种持续的行为，该行为发生在《上海市盐业管理若干规定》实施之后，故该规定对上诉人的违法行为具有效力。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，上诉人丰祥公司对一审认定的上诉人由外省市将工业盐计302吨调入本市的事实无异议。
在一、二审庭审中，被上诉人市盐务局就其具有扣押违法经营工业盐的职权，向法院提供了以下法律依据：1、国务院《盐业管理条例》第四条规定：“轻工业部是国务院盐业行政主管部门，主管全国盐业工作。省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。”2、轻工业部《盐业行政执法办法》第七条第一款规定：“各级盐业行政主管部门，应当设立盐政执法机构，负责本辖区内的盐政执法工作。”3、上海市人民政府《上海市盐业管理若干规定》第四条第二款规定：“上海市盐务局是市人民政府依据《食盐专营办法》授权的盐业主管机构，负责管理本市行政区域内的食盐专营工作，组织本规定的实施，并接受市商委的领导。”
上诉人丰祥公司的质证意见认为，《上海市盐业管理若干规定》第四条第二款规定市盐务局只负责“食盐专营工作”，市盐务局对工业盐经营没有执法主体资格；轻工业部《盐业行政执法办法》只是部门规章，没有授权执法主体资格的权力。被上诉人市盐务局则认为，《上海市盐业管理若干规定》中规定了市盐务局是市政府授权的盐业主管机构，市盐务局对食盐、工业盐的专营工作均有权管理。
本院认为，根据国务院《盐业管理条例》第四条的规定：“轻工业部是国务院盐业行政主管部门，主管全国盐业工作。省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。”轻工业部《盐业行政执法办法》第七条规定：“各级行政主管部门，应当设立盐政执法机构，负责本辖区内的盐政执法工作。”根据以上国务院、轻工业部的法规、规章的规定，上海市人民政府制定了《上海市盐业管理若干规定》，其中第四条规定：“上海市商业委员会是本市盐业行政主管部门。上海市盐务局是市人民政府依据《食盐专营办法》授权的盐业主管机构，负责管理本市行政区域内的食盐专营工作，组织本规定的实施，并接受市商委的领导。”因此，本市盐业行政主管部门是市商委，而非市盐务局。市盐务局只能负责管理食盐专营工作，并无对本市工业盐的经营、运输进行查处的职权。市盐务局不具有作出封存、扣押违法经营工业盐行政强制措施的执法主体资格。
在一、二审中，被上诉人就其作出具体行政行为提供以下法律依据：1、轻工业部《盐业行政执法办法》第二十四条规定：“在盐业违法案件当事人有隐匿、销毁证据可能的情况下，对违法物品，盐政执法机构可予以先行封存、扣押，并向当事人出具封存、扣押通知书。”2、《上海市盐业管理若干规定》第十四条第一、二款的规定：“食盐和纯碱、烧碱工业用盐以外的其他用盐由市盐业公司统一经营”，“根据方便供应的原则，市盐业公司可以委托取得食盐批发许可证的企业销售食盐和纯碱、烧碱工业用盐以外的其他用盐；未受委托的任何单位和个人不得擅自销售”。
二审庭审中，被上诉人市盐务局未能提供上诉人丰祥公司有“隐匿、销毁证据可能的情况”的事实证据。
上诉人丰祥公司认为，其有权经营工业盐。上诉人既非盐业违法案件的当事人，也没有隐匿、销毁证据的情况，《盐业行政执法办法》第二十四条规定的情况不适用上诉人。根据国务院《盐业管理条例》第二十条的规定，盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权的单位统一组织经营。《上海市盐业管理若干规定》第十四条的规定与国务院《盐业管理条例》第二十条的规定相抵触。被上诉人市盐务局则认为，《上海市盐业管理若干规定》与《盐业管理条例》的有关规定并不抵触，根据国家轻工业局盐业管理办公室中盐政[2000]X号《关于对上海市盐务管理局<关于请求解释“盐的批发业务由各级盐业公司统一经营”的请示>函复函》的答复内容，市盐业公司统一经营包括工业盐在内的盐业产品，其他单位和个人不得从事统一经营盐产品的采购和经销。
本院认为，二审庭审中，市盐务局未能提供丰祥公司有“隐匿、销毁证据可能的情况”的事实证据，故市盐务局适用《盐业行政执法办法》第二十四条对丰祥公司作出扣押工业盐的强制措施，属认定事实不清，适用法律、法规不当。国务院《盐业管理条例》第十九条规定：“食用盐，国家储备盐和国家指令性计划的纯碱、烧碱用盐，由国家统一分配调拨。”本案涉及的是工业盐，不属上述条文规定的由国家实行统一分配调拨的盐类范畴。《盐业管理条例》第二十条规定：“盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权的单位统一组织经营。”根据丰祥公司营业执照的经营范围，丰祥公司具有经营工业盐的经营范围，属可经营工业盐的公司，有权经营工业盐。故市盐务局根据《上海市盐业管理若干规定》第十四条的规定作出具体行政行为，属于适用法律、法规不当。依据《盐业管理条例》第三十一条规定，本条例由轻工业部负责解释，被上诉人市盐务局提供的中盐政[2000]X号《关于对上海市盐务管理局<关于请求解释“盐的批发业务由各级盐业公司统一经营”的请示>函复函》系国家轻工业局内设机构盐业管理办公室的文件，国家轻工业局盐业管理办公室无权对《盐业管理条例》作出解释，且该复函亦未对外公示，故不具有对外法律效力。
综上所述，本院认为，本案中被上诉人市盐务局未能提供上诉人丰祥公司有违反相关食盐管理的事实证据，被上诉人市盐务局对工业盐不具有封存、扣押的执法主体资格。市盐务局作出扣押丰祥公司工业盐的行政强制措施，认定事实不清，适用法律、法规错误，该具体行政行为不合法。原审法院判决维持具体行政行为，属认定事实不清，适用法律、法规错误。上诉人丰祥公司的上诉请求，本院应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项的规定，判决如下：
一、撤销上海市静安区人民法院(2001)静行初字第X号行政判决；
二、撤销被上诉人上海市盐务管理局于2001年5月21日作出的(沪)盐政[2001]第X号盐业违法物品扣押行政强制措施。
一、二审案件受理费共计人民币200元，由被上诉人上海市盐务管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长殷勇
代理审判员俞巍
代理审判员沈某平
二○○二年五月二十四日
书记员丁勇
书记员章晶燕
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