海南省高级人民法院
行政判决书
(2005)琼行终字第X号
上诉人文昌市X镇天赐东经济社。
法定代表人韩某甲，主任。
上诉人文昌市X镇天赐南经济社。
法定代表人韩某甲，主任。
上诉人文昌市X镇天赐西经济社。
法定代表人韩某甲，主任。
上诉人文昌市X镇天赐北经济社。
法定代表人韩某乙，主任。
上诉人文昌市X镇大位坡经济社。
法定代表人韩某甲，主任。
以上五位上诉人共同委托代理人王雁磊、王一斌，海南万理律师事务所律师。
被上诉人文昌市人民政府。
法定代表人陈某某，市长。王一斌，海南万理委托代理人吕先明，文昌市人民政府法制办主任。
原审第三人海南省文昌华侨农场。
法定代表人黄某某，场长。
委托代理人严波，海南中帮律师事务所律师。
原审第三人文昌市X镇三省经济社。
法定代表人韩某丙，主任。
上诉人文昌市X镇天赐东经济社(简称天赐东经济社)、文昌市X镇天赐南经济社(简称天赐南经济社)、文昌市X镇天赐西经济社(简称天赐西经济社)、文昌市X镇天赐北经济社(简称天赐北经济社)、文昌市X镇大位坡经济社(简称大位坡经济社)因其诉被上诉人文昌市人民政府(以下简称市政府)和原审第三人海南省文昌华侨农场(以下简称华侨农场)、文昌市X镇三省经济社(以下简称三省经济社)土地确权行政裁决一案，不服海南中级人民法院(2004)海南行初字第X号行政判决，于2004年12月2日向本院提起上诉。本院于2004年12月21日立案受理，并依法组成合议庭，并于2005年3月9日和4月4日在本院第二审判庭两次公开开庭审理，天赐东经济社的法定代表人韩某甲、天赐南经济社的法定代表人韩某甲、天赐西经济社的法定代表人韩某甲、天赐北经济社的法定代表人韩某乙、大位坡经济社的法定代表人韩某甲，上述五位上诉人的共同委托代理人王雁磊、王一斌，市政府的委托代理人吕先明，华侨农场的委托代理人严波、陈某环，三省经济社的法定代表人韩某丙及其委托代理人杨虹到庭参加诉讼。本案经最高人民法院批准，审限延长至2005年4月20日，现已审理终结。经审理查明，争议地位于文昌市X镇升谷坡，其四至坐标详见《海南省文昌华侨农场与潭牛天赐东、南、西、北、大位坡、三省经济社土地权属争议宗地图》所示，面积1370．802亩(折合91．387公顷)，土地类别为农用地。该宗地的大部分土地在华侨农场成立之前，属文昌县农场(升谷坡农场)生产用地。1978年9月在原文昌县农场基础上成立文昌华侨农场，原文昌县农场的用地转由华侨农场接管使用。1981年至1983年，为了解决华侨农场与附近社、队之间的土地权属，原文昌县X组织华侨农场与有关社、队的代表，对华侨农场的用地界线重新核定，在互利互让的基础上，经过充分协商，华侨农场与包括五位上诉人在内的相关社、队签订了16份《场界协议书》，明确了华侨农场的用地界线。其中，与争议地有关的协议书有两份，签订协议时间均为1982年10月3日，第一份协议为五位上诉人与华侨农场所签《场界协议书》(以下简称协议一)，约定：五位上诉人同意将坡市江坡和田地划给华侨农场，其中天赐东、西、南各10亩，天赐北20亩，大位坡50亩和全部坡地，其四至为：北边至永丰大队新大畦，西边至新春坡地为界，东边和南边至田地，坡地为农场界内的土地，划给华侨农场。第二份协议是大位坡、天赐南、天赐东与华侨农场签订的《场界协议书》(以下简称协议二)，约定：大位坡、天赐南、天赐东同意将九队居民点100亩坡地地划给华侨农场，其中大位坡40亩，天赐东、天赐南各30亩，其四至为：东至富i堆田坑，北至老基宛田坑，西至水利沟，南至坡市江坑。上述协议书均经协议各单位盖章或签名，由所在大队管理委员会、公社管理委员会签章，并经原文昌县人民政府确认。华侨农场根据与相关社、队签订的16份协议书，于1983年制作了华侨农场场界图，该图将争议地划定在华侨农场用地范围。1991年5月8日原文昌县人民政府根据华侨农场的确权申请，作出文府i～(1991)X号《关于同意确定文昌华侨农场土地权属界限的批复》(以下简称X号批复)，对华侨农场（略）亩土地权属予以确认，并按华侨农场与相关社、队签订的协议书等文件所确定的界线，重新测绘制作《文昌华侨农场地籍图》，作为该文件的附图。X号批复亦将争议地划定在华侨农场用地范围。根据X号批复，原文昌县土地局与华侨农场沿该场的土地界线埋设了若干水泥界桩。2001年11月20日文昌市国土局根据华侨农场土地使用权颁证申请发布《土地权属征询异议公告》，同月26日天赐东、天赐南、天赐西、天赐北、大位坡、三省六经济社向市政府提出权属异议，市政府经调查并多次召开协调会后，于2003年10月17日作出文府(2003)X号《土地权属争议处理决定书》(以下简称X号决定)，认定争议地大部分原属文昌县农场(升谷坡农场)，1978年9月划归华侨农场，依照《国务院办公厅转发国土资源部农业部关于依法保护国有农场土地合法权益的意见的通知》(国办发[2001]X号)第一条第(一)项和《海南省确定土地权属若干规定》第六条第(五)项、第八条第一款之规定，决定争议地属国有土地，使用权属华侨农场。天赐东、天赐南、天赐西、天赐北和大位坡经济社对X号决定不服，向海南省人民政府申请行政复议，省政府于2004年4月7日作出琼府复决字(2003)第X号行政复议决定，维持X号决定。五位上诉人仍不服，向海南中级人民法院提起行政诉讼。
另查，上世纪7p年代末成立华侨农场后，华侨农场在争议地北面设立了九队，南面设立了八队和七队，种植作物，开始使用争议地。1989年8月至1999年7月间，华侨农场将九队居民点住区的房屋及坡地103．6亩、耕地18亩、鱼塘18亩出租给海南省畜产实业联合公司办养殖场。2000年1月，华侨农场将争议地中50亩鱼塘发包给大位坡村民韩某光，韩某光向华侨农场支付了承包金。因天赐南、天赐西、天赐北、大位坡、三省五经济社同时将韩某光承包的土地另行发包给王先荣，韩某光无法使用承包土地，韩某光于2001年以侵犯土地承包权为由，向文昌市人民法院提起民事诉讼，文昌市人民法院随后作出(2001)文民初字第X号民事判决，认为韩某光承包之土地属华侨农场用地范围，判决确认天赐南、天赐西、天赐北、大位坡、三省五经济社与王先荣所签承包合同无效。上述五经济社不服一审判决，提起上诉。2001年8月15日海南中级人民法院作出(2001)海南民终字第X号民事判决，驳回上诉，维持原判。
还查明，自上世纪90年代初，天赐东、天赐南、天赐西、天赐北、大位坡、三省六经济社将争议地上部分土地承包给当地村民。目前，争议地上有当地村民承包经营的部分鱼塘。
一审判决认为，争议地原为成立文昌县农场生产用地，后转由华侨农场使用。1981年至1983年间华侨农场与包括上诉人五经济社在内的相关社、队签订的16份《场界协议书》，明确了华侨农场的用地界线。协议经原文昌县人民政府批准确认。1982年10月3日签订的两份协议书中所确定的北至点应在华侨农场用地的北部界线上，该事实已为(2001)海南民终字第X号生效民事判决所确认；五经济社主张的永丰新大畦处，既无大畦的形状，又无其他明显标志物为证，其南、北均为华侨农场用地，且五经济社主张的新大畦至现争议地的北部界线，土地面积有1176．276亩，远远超过83年两份协议涉及的土地面积，足以证明五经济社的主张有悖于本案的法律事实；五经济社主张的争议地北边界线包括了华侨农场原九队居民点土地，其主张无事实根据和法律依据；X号批复确认的华侨农场用地包括了争议地；协议签订后，双方按协议约定的土地权属范围各自使用土地。综上，X号决定认定事实清楚，适用法规、规章正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，判决维持X号决定。
五经济社上诉称：升谷坡生产开发指挥部在争议地和永丰新大畦的南面，不在争议地范围内，一审判决认定争议地大部分原为文昌县农场用地不是事实。对83年两份协议的真实性上诉人无异议，承认根据协议争议地中坡市江坡总计200余亩坡地和田地已经划归华侨农场，但是，其余1176亩不在升谷坡农场范围，华侨农场土地来源不清。一审判决用推理的方式确认永丰新大畦位置，没有事实依据。国办发[2001]X号文第一条第(一)项第1目排除项规定：1962年四固定时将国有农场规划设计范围内的土地固定给农民集体所有且该农民集体使用至今的土地，应当确认为该农民集体所有。争议地自1962年四固定时就属上诉人所有并使用至今，X号决定适用国办发[（略）号文第一条第(一)项未考虑第1目的规定，属于适用法律错误。《海南省确定土地权属若干规定》第六条第(五)项规定适用于1982年5月14日《国家建设征用土地条例》实施以前的权属确权问题，本案1982年10月3日才签订协议，X号决定适用该条规定，亦属适用法律错误。综上，请求撤销一审判决和X号决定。
市政府答辨称：争议地上世纪七十年代大部分由原文昌县农场(升谷坡农场)使用，后转由华侨农场使用。1982年10月3日签订的两份协议确定的北至点在华侨农场用地的北部界线上。X号批复对华侨农场重新测绘《华侨农场地籍图》，原县国土局埋设水泥界桩，所确定的华侨农场用地均包括争议地。上诉人主张永丰新大畦至现争议地的北部界线范围内的土地面积达1176，276亩，背离签订场界协议的本意，其主张证据不足。请求驳回上诉，维持原判。
第三人华侨农场辨称：从两份协议中所确定的北至点分析，协议一中的＂永丰大队新大畦＂位置只可能在华侨农场用地的北部界线上，即现26至X号界址点处。争议地完全在华侨农场用地范围内。而上诉人主张的永丰大队新大畦处，无大畦的形状和标志物为证，其南、北面都是华侨农场使用的土地，其主张的新大畦至现争议地的北部界线范围内的土地面积有1176．276亩，远远超过上诉人五经济社与华侨农场所签订协议书中的土地面积，包括了华侨农场原九队居民点土地。X号批复也将包括争议地在内的土地确认属华侨农场，原县土地局还与农场埋设了水泥界桩。1989年8月至1999年7月华侨农场将九队居民点住区的房屋及坡地租给海南省畜产实业联合公司办养殖场。2001年大位坡村民韩某光承包华侨农场土地挖塘养鱼与上诉人产生纠纷，终审判决认定韩某光承包土地属华侨农场使用范围。综上，请求维持一审判决。
三省经济社未提交书面答辩意见，庭审中同意五位上诉人的上诉意见。
庭审中，本院针对上诉人五经济社提出异议的华侨农场成立之前，争议地的权属问题进行审查。对争议地中坡市江坡200余亩土地的权属无争议，各方当事人认可该部分土地属于根据1982年两份协议划I／刁华侨农场的土地。对此本院予以确认。对其余部分土地权属，市政府承担举证责任。市政府当庭出具广东省革命委员会粤革函(1979)X号文和广东省华侨农场管理局粤侨农党X号文和X号文，以及市政府X号批复，证明争议地由原文昌县农场和原县升谷坡农场合并成立华侨农场继承而来。上诉人反驳称，争议地有六、七个名称，不在升谷坡；根据X号和X号文、X号文不能证明争议地属于华侨农场从升谷坡指挥部继承而来，X号批复与被诉X号决定一致，不能作为本案证据使用。三省经济社同意上诉人意见。本院认为，市政府所举证据的真实性各方当事人无争议，根据上述证据，可以证明，成立华侨农场时，该场土地是从原文昌县农场和原升谷坡农场继承而来，且根据X号文记载，当时华侨农场的用地在7万亩以上。1983年为明确场社界限，华侨农场与上诉人和三省经济社签订了两份协议，各方当事人均认可，两份协议的范围仅限于坡市江坡土地，本案其余1100余亩争议地不在两份协议的范围内。由此可以证明，除坡市江坡土地外，争议地其余部分土地在1982年签订协议时是无争议的。从对争议地的实地调查看，争议地土地贫瘠，不适宜种植，目前多数土地仍用于开发鱼塘养殖。庭审中，五经济社举出部分上世纪50年代初当地农民持有的土地房产所有权证，证明争议地历史上属于上诉人和三省经济社所有，但是，经审查，这些土地证标明土地的具体位置究竟是否在争议的土地范围内无法确认，因此，本院认为，五上诉人以此作为对争议的土地自五十年代开始至四固定时就享有所有权的依据，证据不足。鉴于此，本院认为，由于争议地土地贫瘠，没有证据证明历史上曾经给任何集体经济组织确定为集体土地，因此，应当认定，争议地属国有土地。此外，由于升谷坡是一个大概念，这一点各方当事人无争议，且早在上世纪70年代末华侨农场就在争议地附近设立了若干生产连队，这些事实足以证明争议地在升谷坡范围内，属于上世纪70年代文昌农场和升谷坡农场开发，后转交给华侨农场的土地。上诉人以争议地上有六、七个小地名来否定争议地在升谷坡范围内，理由不充分，本院不予支持。
庭审中，本院还对上诉人提出异议的土地使用情况进行审查。市政府和华侨农场以争议地南边是该场8队居民点，北面是9队居民点的事实，和1989年华侨农场与海南省畜产实业联合公司签订的《租赁场地办养殖场合同书》以及其后几份对外承包合同、(2001)海南民终字第X号民事判决为证，证明争议地自建场之后一直由华侨农场使用。上诉人及三省经济社反驳称，8队不在争议地范围内，9队的地也已经通过两份协议给了华侨农场，(2001)海南民终字第X号民事判决仅涉及争议地中20亩地，承包合同最早是1989年，因此，上述证据不能证明华侨农场自1979年至今一直使用。同时，上诉人还举出一审提交14份、二审补交16份农村土地承包经营权证和14份承包合同以及争议地上有上诉人村民承包经营的鱼塘的事实为证，证明争议地一直由上诉人和三省经济社使用。本院认为，争议地南、北两端均有华侨农场的生产连队居民点，认定两个居民点之间的争议土地自成立华侨农场建设居民点之后属于华侨农场的生产用地范围，由其八队和九队管理使用具有证据优势。同时，根据土地使用现状和相关承包合同等，不可否认，自上世纪90年代以来，上诉人及三省经济社亦使用了部分争议地。
根据一审质证的两份协议中均有＂具体地界见1：（略）地形图所示＂字样的提示，本院第一次庭审结束后，调取了两份证据，一份是1983年《广东省文昌华侨农场土地酸碱度图》，另一份是《广东省文昌华侨农场地图》。第二次开庭审理时，由本院传参与1982年场社界限处理，并制作《广东省文昌华侨农场地图》的现文昌市国土局公务员蔡亲环出庭作证，蔡亲环证明，争议地当时包括在华侨农场用地范围内。经庭审质证，市政府及华侨农场对上述证据的真实性无异议，认为，根据两份地图和蔡亲环的证言可以证明争议地属华侨农场。上诉人和三省经济社认为，对两份地图的真实性无异议，但是，酸碱图不能证明土地权属，华侨农场地图是其自己制作的，且图的制作时间是在1983年，签订协议是1982年，1983年的图不可能作为1982年协议的附图，蔡亲环原本就是华侨农场的人，其证言不具有可采信性。本院认为，酸碱图系1983年制作，华侨农场地图何时制作由于边角缺失没有记载，但是，根据地图的陈某程度，可以认定该图应当属与酸碱图同期制作的地图，对此，上诉人及三省经济社未予以明确反对。两份地图均明确界定了华侨农场的土地界限范围，从两份地图所标示的华侨农场用地范围看，争议地属于华侨农场用地范围。尽管不能确定其中的华侨农场地图就是1982年两份协议中所指的1：（略）地形图，但是，不可否认，在上世纪80年代初的华侨农场版图中，争议地就属于华侨农场用地范围。至于蔡亲环的证言，蔡亲环原确系华侨农场职工，与本案当事人存在利害关系，但是，由于蔡亲环的证言与两份地图的标示一致，否定蔡亲环证言的证据不足。据此，本院认为，根据两份地图和蔡亲环的证言，进一步证明，争议地属于华侨农场用地范围。对两份地图和蔡亲环的证言，作为补强证据，本院予以采信。
根据协议一关于协议划归华侨农场土地位置的表述＂北至永丰大队新大畦＂，可以证明：＂永丰大队新大畦＂应当是在划归华侨农场土地的北边位置，不可能在划归华侨农场土地的南边。根据协议和各方当事人的一致陈某，协议划归华侨农场的土地是坡市江坡及周边田地，且各方当事人对坡市江坡位于在九队居民点及其附近土地无异议。又根据X号决定认定的协议一＂永丰大队新大畦＂位置，该位置恰恰就在坡市江坡的北边，且与两份地图和蔡亲环的证言一致；而上诉人和三省经济社所指认的＂永丰大队新大畦＂位置却在坡市江坡的南边，除上诉人的陈某及相关证人证某外，无其他证据证明。因此，本院认为，从证据优势的角度看，认可X号决定确认的永丰大队新大畦位置是协议一所指位置，理由更为充分。
本院认为，争议地可以分为两部分。一部分是坡市江坡200余亩土地，经协议，该部分权属已经转移给国家，使用权归华侨农场，各方当事人对此无异议，X号决定将其确定为国有土地，并将使用权确定给华侨农场正确，应当予以支持。另一部分土地是坡市江坡以外的其余土地，根据证据优势原则，这部分土地应当是华侨农场从原升谷坡农场和文昌县农场继承而来的土地，华侨农场自上世纪70年代末开始使用争议地，根据《海南省确定土地权属若干规定》第六条第(五)项和第八条第一款之规定，X号决定将该部分土地确定属国有土地，并将土地使用权确定属华侨农场，亦无不当。由于签订协议的土地和双方争议的坡市江坡以外的土地无关，上诉人提出华侨农场1982年10月3日才与其签订协议使用争议地，X号决定适用法律错误，该主张没有事实根据。至于上诉人主张X号决定适用国办发[2001]X号文第一条第(一)项错误，应当适用该项排除条款第1目规定的问题，本院认为，由于上诉人没有证据证明四固定时坡市江坡以外的争议地属于农民集体的土地，因此，其该项主张没有事实根据，本院亦不予支持。
综上，本院认为，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规、规章正确，审判程序合法。上诉人五经济社的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共计（略）元由上诉人五经济社共同负担。
本判决为终审判决。
审判长郭修江
审判员马厉
审判员林玉冰
二○○五年四月十八日
书记员王华
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