海南省海南中级人民法院
行政判决书
(2005)海南行终字第X号
上诉人(原审被告)琼海市交通规费征稽所。住所：琼海市X镇X路。
法定代表人林某某，所长。
委托代理人吴某，海南省交通规费征稽局主任科员。
委托代理人刘某某，琼海市交通规费征稽所副所长。
被上诉人(原审原告)琼海公共汽车公司。住所：琼海市X镇X路李武大楼。
法定代表人郑某某，该公司经理。
委托代理人张某某、廖某某，海南法立信律师事务所律师。
上诉人琼海市交通规费征稽所不服琼海市人民法院对被上诉人琼海公共汽车公司诉上诉人琼海市交通规费征稽所征收公路建设基金争议一案作出的(2004)琼海行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2005年1月11日上午在本院公开开庭审理了本案。上诉人琼海市交通规费征稽所的法定代表人林某某及其委托代理人吴某、刘某某，被上诉人琼海公共汽车公司的委托代理人张某某、廖某某等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定事实如下：原告琼海公共汽车公司经工商行政管理部门登记注册的企业性质为国有经济，经营范围主营为公共汽车客运。经有关部门批准，原告于2001年5月1日购置30部18－20座位客车投入运营，行驶线路为1路车自万石至塔洋，路经海星食城、南门车场、文化宫、汽车站、文源大厦、文明园、东升大厦、卫校、先锋城，2路车自泮水至博鳌，实行承包经营，1路车全程14．1公里(省道5．5公里，国道8．6公里)；2路车全程25．2公里(省道21．9公里，国道3．3公里)。2001年3月27日，原告书面向被告提出免征公路建设基金要求，琼海市人民政府于2001年4月29日、2001年5月28日分别以海府函(2001)X号文和海府(2001)X号向海南省交通厅和海南省人民政府申请对原告免征公路建设基金。海南省交通厅于2002年4月16日以琼交函(2002)X号文批复给琼海市人民政府，不同意免征公路建设基金。自2002年7月至2004年6月，被告共征收原告公路建设基金人民币（略）元。
原告营运的的两条线包括市X路X路，道路管理权属公路部门，但已划进琼海市加积地区近期城市规划范围，市X路实际由城建部门投资改造和日常维修管理为主，城区X路灯和绿化也由城建部门管理，由地方财政部门全额拨款。原告经营的两条线路票价中不含公路建设基金，琼海市的离休老干部、革命伤残军人和全盲残疾人均免费乘车。
一审判决认为，原告所经营的两路车属城市公交车，以承包形式经营及是否享受政府财政补贴作为界定公交车的依据不当。《海南省公路规费征收办法》第19条规定，固定在市区X路上行驶的公共大客车、电车免征公路建设基金。该规定只有＂公共大客车＂＂电车＂为免征对象，而原告经营的客车定线、定时、定点，票价不含公路建设基金，且具有社会公益性、服务性，经营性质与＂大客车＂＂电车＂没有两样，仅以车辆＂大＂＂小＂作为免征公路建设基金的标准有悖情理。原告经营的两条线路路政管理权虽属公路部门，但该两条线路已由市政投资按城市X路功能进行改、扩建和配套市政设施建设，事实上已成为城市X路。不能因两条线路X路政管理权的归属或管理职责的划分而否定原告经营的两路车行驶在＂市区城市X路＂上的客观事实。二路车行驶博鳌线路X路的事实，但应考虑政府部门特批，其目的是＂亚洲论坛＂会址的特殊性；一路车也有跨行公路的事实，但两条线路票价中均不含公路建设基金；原告诉请撤销被告的具体行政行为有理，应予支持；原告其他诉讼请求欠缺依据，不予采纳。被告征收原告公路建设基金的行为适用法律、法规错误。被告的辩解理由不成立。
一审判决：1、撤销被告琼海市交通规费征稽所向原告琼海公共汽车公司征收公路建设基金的具体行政行为；2、限被告在判决生效后30日内返还（略）元给原告。案件受理费（略）元由被告负担。
上诉人琼海市交通规费征稽所上诉称，1、根据《中华人民共和国公路管理条例》第39条和第4条规定，＂公路＂和＂市X路＂的根本区别在于管理权(包括管养责任)的承担主体不同。《公路管理条例实施细则》第4条规定，公路与城市X路的划分，应以是否形成街道或近期城市发展规划区为界限，由省级公路管理部门与当地城建部门共同商定，并随城市建设区域的发展变化进行合理调整。交通部作出的交函体法(2000)X号《关于公路建设基金征收范围答复意见的函》第2条规定，如果确实需将原有公路转为城区X路，必须经交通管理部门和城市管理部门协商一致，并办理相关的产权转移手续。本案所涉及的公路未办理产权移交之前，只能认定为是公路这一法律事实。一审判决认定原告营运的两条线路属＂市区城市X路＂是司法部门代替行政部门来认定道路的归属，属越权认定；2、根据交通部《关于请求诠释《公路运输管理条例》调整范围的请示》(交函公路(1995)X号)＂在城市市区内定线、定时、定点运行的公共汽车是享受政府财政补贴和不以盈利为目的，具有社会公益性质的一种运输形式＂的规定，公共汽车作为一种运输形式必须同时具备四个条件，即(1)、在城市市区内定线、定时、定点；(2)、享受政府财政补贴；(3)、不以盈利为目的；(4)、具有社会公益性质。根据上述四个条件，本案涉及的车辆不属公共汽车。另外，根据被上诉人提交的省物价局和省交通厅作出的琼价工字(2000)X号《关于调整公路汽车客运运价的通知》及琼海市物价办公室和琼海市交通局依照X号文件作出的《关于公共汽车高速线路票价执行标准的批复》的规定，被上诉人的车辆票价均是按公路汽车的客运运价而不是按城市公交车运价来确定的，因此也应按公路汽车的性质征收公路建设基金。3、关于票价是否包含客运附加费(即公路建设基金)的问题。根据省物价局和省交通厅作出的琼交运(1993)X号文《关于调增部分公路规费征收标准》规定，公路建设基金应是由车主或车属单位在物价部门确定的票价标准的基础上自行调增后报同级物价部门备案即可，因此，物价部门制定的票价中自然不包括公路建设基金，一审法院以票价不含公路建设基金作为撤销具体行政行为的理由之一是错误的。请求二审法院查明事实后予以改判。
被上诉人琼海公共汽车公司答辩称，1、公安部交通管理局关于换发九二式机动车号牌及行驶证的通知(公交管(1994)X号)附件1关于机动车分类的规定中，明确车辆长不小于6米的为大型汽车，答辩人营运的车辆长为7．8米，当属公共大客车，应当享受公共大客车所应当享受的政策；2、答辩人根据琼海市政府的规定，为琼海市的离休老干部免费提供乘车服务，答辩人又自行决定为革命伤残军人和部分残疾人提供免费乘车服务，长期以来为部分老年人提供优惠票价服务(见海南特区报2004年9月13日第五版头条)，另外，答辩人所经营的两条线路的票价比物价部门规定的票价低，并且票价中不含公路建设基金，可见，答辩人经营的公共大客车具有其他营运客车所不具备的公益性；3、公交企业必享受财政补贴的观点是过时和错误的，自从公交企业推行改制和推向市场后，享受政府财政补贴的企业逐渐减少，现在很多公交企业均不享受财政补贴；企业在经营中可以选择经营的模式，可以实现一定的利润，认为有利润就是以盈利为目的的观点是不对的；4、223国道及部分省道穿越琼海市区，琼海市人民政府于1998至2000年间投巨资对穿越市X路进行改扩建，并对这部分事实上已形成街X路进行了命名，并设置了路灯、交通信号灯及绿化等一系列市政设施，由琼海市政部门管养维护，经费由市政府财政支付；5、我国城市化发展进程超前，路权交接滞后的现象十分普遍，不能因为政府部门滞后的路权交接行政行为剥夺本答辩人所应享受的政策；也不能否认本答辩人所经营的公共汽车行驶在市X路上的事实；6、答辩人经营的公共汽车票价中不含公路建设基金是事实，答辩人经营的公交车本不该缴纳公路建设基金；X号文只适用于客运汽车，不适用于公交车。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决合法，请求二审法院予以驳回上诉，维持原判。
一审判决认定上述事实所依据的主要证据有：1、琼海市公共汽车公司发包《协议书》；2、交通部函公路(1995)X号文；3、琼海市交通局海府函(2001)X号文；4、琼海公路X路产权证明；5、琼海公共汽车行驶线路图；6、交通部交函体法(2000)X号文；7、公路养护合同；8、征缴规费证明(上述证据由上诉人提供)；9、企业法人营业执照；10、琼海市交通局《关于离休干部在琼海市内免费乘坐公共汽车的通知》；11、公交车站点照片；12、东风路、人民路、富海路施工合同书及结算表；13、琼海市人民政府《关于东风路人行道建设有关问题的通知》；14、琼海市人民政府办公室《关于成立富海路改造等五项工程指挥部的通知》；15、《加积地区路灯管理站证明》；16、《加积园林某化管理处证明》；17、《加积环卫管理站证明》；18、客票票样(上述证据由被上诉人提供)。
上述证据材料均在庭审中进行了质证。双方当事人对上述证据的真实性和证明效力均无异议。本院确认，上述证据均可作为定案的根据。
本院二审查明的事实：被上诉人琼海公共汽车公司经工商行政管理部门登记注册的企业性质为国有经济性质企业；经营范围主营为公共汽车客运。经琼海市有关部门批准，被上诉人购置30部18－20座位客车于2001年5月1日投入定点、定线、定时运营，开通经营两条线路，1路车行驶的线路是万石至塔洋，路经加积市区内的海星食城、南门车场、文化宫、汽车站、文源大厦、文明园、东升大厦、卫校、先锋城，跨行塔洋镇、加积市X镇(温泉镇现已并入加积镇)，全程14．1公里(省道5．5公里，国道8．6公里)，该条线路营运的车辆是20部；2路车行驶的线路是泮水至博鳌，跨行加积市区、上涌乡和博鳌镇；全程21．6公里(省道18．3公里，国道3．3公里)，该条线路营运的车辆是10部；两条线路均实行承包经营。自2002年7月至2004年6月，上诉人琼海市交通规费征稽所共征收被上诉人经营的上述两条线路X路建设基金共计人民币（略）元，其中1路车征收（略）元，2路车征收（略）元。被上诉人所经营的两条线路X路政管理权属公路管理部门，尚未移交给城建管理部门，但两条线路所途经的加积市X路段实际已形成街道，变成了城市X路，由城建部门管养和维护。
另，本院二审经现场勘察，被上诉人所经营的14．1公里长的1路X路中，其中属加积市区范围内城市X路有4．4公里；21．6公里长的2路X路中，其中属加积市区范围内城市X路有7．75公里。
本院认为，被上诉人经营的两条线路跨越国道、省道在琼海市加积市区范围内的该部分公路，其路政管理权虽仍属公路主管部门，但两条线路中在加积市区范围内的该部分路段事实上已成为加积市X街道，并已按城市X路的功能对公路进行改、扩建和配套市政设施建设，这是众所周知的事实，足以认定；该部分线路由市政管理部门进行管养和维护。该部分线路X路政管理权的归属或管养职责的划分而否定。故可认定被上诉人经营的两条线路中，有部分路段属＂市区城市X路＂，有部分路段属国道、省道公路。
上诉人提出被上诉人所营运的车辆不享受政府财政补贴，以盈利为目的，不具有社会公益性，故不属公共汽车，依据是交通部作出的《关于请求诠释《公路运输管理条例》调整范围的请示》(交函公路(1995)X号)的行政解释；经审查，该行政解释与建设部于1993年9月7日颁布的行政规章，即《全民所有制城市公共交通企业转换经营机制实施办法》的规定不一，故该行政解释不能作为认定被上诉人所营运的车辆不属公共汽车的依据。上诉人征收公路建设基金的法律依据是《海南省公路规费征收办法》(下简称《征收办法》)第18条规定，该条规定：＂凡在省内从事客运营业性运输的大、小客车，载客货车，正三轮摩托车，除第19条暂定免征公路建设基金车辆外，均按本规定缴纳公路建设基金＂；第19条第一款规定：＂固定在市区城市X路上行驶的公共大客车、电车免征公路建设基金＂。经审查，《征收办法》没有界定公共大客车的标准，被上诉人营运的车辆属定点、定线、定时经营，故可认定被上诉人所营运的车辆属公共汽车。
由于被上诉人经营的两条公交车线路所行驶的部分路段属国道、省道公路，故依据《征收办法》第19条规定，被上诉人应缴纳公路建设基金；但上诉人未考虑被上诉人所营运的两条线路X路段已实际变为城市X路的客观事实，对被上诉人全额征收公路建设基金的做法不妥，上诉人应根据被上诉人实际营运的线路中城市X路X路的比例征收公路建设基金。鉴于目前没有公路建设基金征收的法律、法规规定，但交通部、财政部、国家计委、国家物价局(91)交工字X号《公路X路费征收管理规定》可参照执行，该规定第10条第(三)项规定，公共汽车跨行公路在10公里以内的按费额的1／3计征，跨行公路X公里以上20公里以下的按1／2计征，跨行公路X公里以上的按全额计征；故可确认被上诉人对上诉人经营的两条公共汽车线路全额征收公路建设基金的行为违法。本院经现场勘察，本案被上诉人经营的两条线路中，第1条线路X路在10公里以内，第2条线路X路在10公里以上20公里以下。上诉人征收被上诉人经营的第1条线路的20部公共汽车的公路建设基金是人民币（略）元，应退还给被上诉人2／3，即（略）元；上诉人征收被上诉人经营的第2条线路的10部公共汽车的公路建设基金是人民币（略）元，应退还给被上诉人1／2，即（略）元；两项合计应退还（略）元。
一审判决认定事实清楚，但判决认定被上诉人营运的两条公共汽车线路应全额免征公路建设基金属适用法律错误，故一审判决的第2项应予变更。另外，上诉人征收公路建设基金的行为属事实行为，不是具体行政行为，没有可撤销的内容，故一审判决的第1项采用撤销判决方式不妥，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项、《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第五十七条第二款第二项之规定，判决如下：
一、撤销琼海市人民法院(2004)琼海行初字第X号行政判决的第一项；
二、确认上诉人琼海市交通规费征稽所全额征收被上诉人琼海公共汽车公司所经营的两条线路公共汽车公路建设基金的行为违法；
三、变更琼海市人民法院(2004)琼海行初字第X号行政判决的第二项为：限上诉人琼海市交通规费征稽所在本判决生效之日起30日内将已征收的人民币（略）元公路建设基金中的（略）元返还给被上诉人琼海公共汽车公司。
一、二审案件受理费共（略）元由上诉人和被上诉人各负担（略）元。
本判决为终审判决。
审判长黄海浪
审判员王东史
审判员汪永清
二00五年三月二十八日
书记员谭永昌
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