中华人民共和国上海市第二中级人民法院
行政判决书
(2000)沪二中行终字第X号
上诉人(原审被告)上海市杨浦区对外经济委员会，地址上海市X路五百四十九号。
法定代表人曹某甲，上海市杨浦区对外经济委员会主任。
委托代理人曹某乙，男，上海市杨浦区对外经济委员会工作人员。
委托代理人钱庆华，上海市久久律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)香港奔富企业公司，地址中国香港特别行政区九龙尖沙嘴金巴利道四十七号A地铺。
负责人李某某，香港奔富企业公司经理。
委托代理人唐鸿生，上海市鸿生律师事务所律师。
第三人上海可蒙(集团)有限公司，地址上海市X路二百三十三号。
法定代表人夏某某，上海可蒙(集团)有限公司董事长。
委托代理人王某某，男，上海可蒙(集团)有限公司工作人员。
委托代理人陈德燮，上海市沪中律师事务所律师。
上诉人上海市杨浦区对外经济委员会(以下简称杨浦外经委)因同意撤销外商投资企业批准证书一案，不服上海市杨浦区人民法院一九九九年十一月二十九日作出的(1999)杨行初字第X号行政判决，于一九九九年十二月十三日向本院提起上诉。本院于二000年二月三日立案并依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨浦外经委法定代表人曹某甲的特别授权委托代理人曹某乙、钱庆华，被上诉人香港奔富企业公司负责人李某某及其特别授权委托代理人唐鸿生，第三人上海可蒙(集团)有限公司法定代表人夏某某的特别授权委托代理人王某某及其委托代理人陈德燮到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审认定，杨浦外经委于一九九九年七月七日作出了被诉具体行政行为，认定中港合作企业上海可蒙大酒店有限公司(以下简称可蒙大酒店)的合作主体香港奔富企业公司(以下简称香港公司)严重违约，造成可蒙大酒店的港方投资主体已经不复存在，决定撤销可蒙大酒店批准证书，并立即进行清算，中方的合作条件，从撤销批准证书之日起，由上海可蒙(集团)有限公司(以下简称可蒙公司)收回。
一审庭审中，杨浦外经委提供了作出具体行政行为所依据的规范性文件是：对外贸易经济合作部、国家工商行政管理局《关于发放中外合资经营企业、合作经营企业和外资企业批准证书的通知》第一条第五款及总则、《关于进一步加强外商投资企业审批和登记管理有关问题的通知》第十二条、对外贸易经济合作部《关于加强外商投资企业管理的通知》第九条，上海市人民政府《关于进一步下放外商投资项目审批和管理权限的意见的通知》第一条第一款、第二条第四款，上海市人大常委会《上海市外商投资企业清算条例》第三条、第四条及《上海市外商投资企业审批条例》第五条、第二十四条。杨浦外经委提供上述规范性文件以证明其有作出撤销外商投资企业批准证书及决定该企业进行特别清算的执法主体资格。杨浦外经委提供了以下证据材料：(1999)第X号关于同意撤销可蒙大酒店批准证书，一九九三年三月八日香港公司与可蒙公司签订的合同及一九九八年二月十七日签订的关于可蒙大酒店经营付款会议纪要，一九九二年八月八日上海美的日用化学品厂(第三人原企业名称)与上海市杨浦区房产管理局签订的协议书及可蒙大酒店合作条件交付使用单，可蒙大酒店与上海科宝新亚照明冲洗有限公司签订的房屋租赁协议及房租发票，香港税务局商业登记署有关香港公司的商业登记情况的表格，一九九九年四月二十三日香港卢王某律师事务所证明书及该所卢维干律师见证过的香港公司商业登记记录，一九九九年八月二十日和十月二十五日香港卢王某律师事务所的函各一份，一九九九年六月二十一日中国国际经济贸易仲裁委员会上海分会撤案决定和有关退寄信函封面。杨浦外经委提供上述证据材料以证明香港公司严重违约，可蒙大酒店的外方投资主体已不复存在的事实。杨浦外经委提供了作出具体行政行为的法律规范依据：上海市外资委《关于进一步下放外商投资项目审批和管理权限的意见》第一条第一款、第二条第四款，上海市人大常委会《上海市外商投资企业审批条例》第五条、第二十四条，《对外合作企业实施细则》第四十八条及证明执法主体资格时提供的第一至四项证据。杨浦外经委提供了杨浦区人民防空办公室(以下简称杨浦人防办)关于请求撤销可蒙大酒店的函及与可蒙公司法定代表人夏某某谈话笔录，以证明程序合法。
香港公司对杨浦外经委提供的被诉具体行政行为的执法证据和适用的法律依据提出异议如下：杨浦外经委不是外商投资企业的审批机关，区、县以上人民政府有权撤销批准证书，故杨浦外经委不具有撤销合作企业批准证书的职权；其停止支付场地使用费有正当理由；香港公司系于一九九0年五月一日根据《香港商业登记条例》办理商业登记后成立的公司，性质为独资，李某某是该公司现任东主。
原审法院认为，香港公司在香港合法登记成立，其缴费情况不影响其作为一个公司存在的事实。香港公司原先有其他股东，现变更为李某某任东主的独资企业，其资本构成变化并不影响该公司的法律地位，香港公司在香港存在的事实真实。杨浦外经委撤销的是由上海市人民政府批准的合作企业批准证书，杨浦外经委显然不是该证书所指向的原审批机关，杨浦外经委同时决定对可蒙大酒店进行清算并责成第三人收回合作条件也无法定职权；李某某在任可蒙大酒店总经理期间确有将部分场地租借给他人的行为，也有停止支付合同约定费用的情况，这些行为属企业经营自主权范畴，或属有正当理由，认定违约缺乏事实依据；仅凭非合作一方的案外人杨浦人防办申请就作出撤销批准证书的行政行为无法律依据，程序违法。遂判决，撤销被告上海市杨浦区对外经济委员会于一九九九年七月七日作出的杨外经(1999)第X号关于同意撤销上海可蒙大酒店有限公司批准证书的函的具体行政行为。一审案件受理费人民币一百元由上海市杨浦区对外经济委员会负担。
判决后，杨浦外经委不服，向本院提起上诉。
上诉人杨浦外经委上诉称，原判认定香港公司拒付合同约定费用属有正当理由、场地出租给他人属企业经营自主权的范畴是完全错误的，超出了行政审判的审理范围；对香港公司的主体资格认定完全错误；认定可蒙大酒店的审批机关为上海市人民政府错误；《中外合作企业法实施细则》第四十八条未规定撤销企业批准证书的申请不能由合作企业的合作中方的上级主管部门转报，且原报批时即是通过上级主管部门杨浦区人防办转报，原审判决认定执法程序违法亦错误，请求改判。
被上诉人香港公司辩称，香港公司“结业”并非其主体不复存在，香港公司延期付款的事实存在，但房屋租赁是可蒙大酒店的正常经营范围，杨浦外经委不是可蒙大酒店企业批准证书的审批机关，杨浦外经委撤销该证书没有主体资格，撤销企业批准证书后立即进行清算、可蒙公司收回其合作条件，缺乏法律依据。请求维持原判。
第三人可蒙公司同意上诉人杨浦外经委的上诉请求及理由。
经审理查明，一九九三年三月八日香港公司与上海美的日用化学品公司(一九九五年七月二十七日经由上海市杨浦区人民政府批准改制改名为可蒙公司)签定“沪港合作上海可蒙大酒店有限公司”合同一份。一九九三年三月二十五日，杨浦区人民政府对杨浦人防办作出杨府(1993)X号“关于同意沪港合作上海可蒙大酒店有限公司可行性研究报告、合同、章程的批复”。一九九五年十二月二十日，盖有上海市人民政府印章的上海可蒙大酒店有限公司的企业批准证书，批准日期为一九九三年六月二十三日，经营范围为饭菜、点心、饮料、酒类、舞厅、卡拉OK、KTV。可蒙大酒店成立后，因香港公司延期付款等事宜，合作双方发生争议，可蒙公司遂向中国国际经济贸易仲裁委员会上海分会申请仲裁，该会于一九九九年六月二十一日作出撤案决定，决定认定，一九九九年六月十六日可蒙公司向其申请撤案，理由是申请人可蒙公司已查证被申请人香港公司已于一九九六年六月十四日在香港歇业。一九九九年七月七日杨浦外经委向杨浦人防办作出“关于同意撤销上海可蒙大酒店有限公司批准证书函”，该函写明，你办(1999)X号文收悉，经审核批复如下：一、由于香港公司的严重违约，造成可蒙大酒店的外方投资主体已不复存在，故决定撤销该公司的批准证书；二、可蒙大酒店撤销批准证书后，应立刻进行清算，清算后的资产按有关法规处理；三、可蒙公司提供的合作条件，从撤销批准证书之日起。可蒙公司收回(场地及辅助配套设施)。以上事实，有可蒙大酒店合同、(1993)X号中华人民共和国外商投资企业批准证书、杨府(1995)X号关于同意可蒙公司进行现代企业制度试点的批复、中国国际经济贸易仲裁委员会上海分会撤案决定、杨外经(1999)第X号关于同意撤销可蒙大酒店批准证书函为证。
上诉审中，本院对原审判决认定的被诉具体行政行为及当事人的行政争议的内容进行了审查。
(一)对原审判决关于上诉人有关同意撤销可蒙大酒店批准证书行政执法主体资格的审查：
杨浦外经委在一、二审庭审中，提供了以下执法依据：对外贸易经济合作部、国家工商行政管理局《关于发放“三资”企业批准证书的通知》总则、第一条第五款和《关于进一步加强外商投资企业审批和登记管理有关问题的通知》第十五条，对外贸易经济合作部《关于加强外商投资企业管理的通知》第九条，上海市人民政府《关于进一步下放外商投资项目审批和管理权限的意见的通知》第一条第一款、第二条第四款，上海市人大常委会《上海市外商投资企业清算条例》第三条、第四条及《上海市外商投资企业审批条例》第五条、第二十四条，以证明其具有撤销盖有上海市人民政府印章的(1993)X号中华人民共和国外商投资企业批准证书的执法主体资格。香港公司提出异议，认为可蒙大酒店系中外合作经营企业，其企业批准证书的审批机关是上海市人民政府，杨浦外经委不能以自己的名义行使上海市人民政府的职权，故其不具有撤销该批准证书的主体资格，并提供了盖有上海市人民政府印章的(1993)X号中华人民共和国外商投资企业批准证书，予以证明。上诉人杨浦外经委、第三人对(1993)X号批准证书的真实性不持异议。
本院认为，香港公司提供的(1993)X号外商投资企业批准证书，证实了可蒙大酒店批准证书确实盖有上海市人民政府印章。依据对外贸易经济合作部、国家工商行政管理局《关于发放“三资”企业批准证书的通知》的规定，地方发放的批准证书，盖地方人民政府印章。此外，还明确了上海发放批准证书的政府机关是上海市对外经济贸易委员会。《上海市外商投资企业审批条例》第五条、第十二条第二款规定，在本市设立外商投资企业，由市外资委、浦东新区管理委员会、外高桥保税区管理委员会、区和县人民政府以及市人民政府其他有关主管部门(以下统称审批机关)按照国家和本市规定的权限负责审核、审批。审批机关应当在收到有关文件之日起三日内，颁发批准证书。《关于加强对外商投资企业管理的通知》第九条规定，对于长期不履约、违法经营的企业要给予处罚，问题严重的，原审批机关依法撤销批准证书。鉴于(1993)X号外商投资企业批准证书盖有上海市人民政府的印章，依据对外经济贸易部、国际工商行政管理局《关于发放“三资”企业批准证书的通知》及《上海市外商投资企业审批条例》第五条、第十二条第二款、《关于加强对外商投资企业管理的通知》第九条之规定，该发放外商投资企业批准证书的原审批机关应为上海市人民政府的有关主管部门，杨浦外经委系杨浦区人民政府的有关主管部门，其作出盖有杨浦外经委印章的同意撤销盖有上海市人民政府印章的(1993)X号外商投资企业批准证书函的具体行政行为，缺乏行政执法主体资格的法律依据。
(二)对原审判决关于上诉人有关可蒙大酒店合作一方香港公司已不复存在内容的审查：
杨浦外经委在一、二审庭审中，提供了香港税务局商业登记署有关香港公司商业登记情况的表格、香港卢王某律师事务所一九九九年四月二十三日该事务所卢维干律师见证的香港公司商业登记记录、一九九九年八月二十日及同年十月二十五日函和一九九九年六月二十一日中国国际经济贸易仲裁委员会上海分会撤案决定和有关退寄信函封面，以证明香港公司一九九六年六月结业，故主体不复存在。第三人对上述证据不持异议。香港公司提出异议，认为结业是事实，但并非香港公司主体资格灭失，不能证明可蒙大酒店的外方合作主体香港公司已不复存在。
本院认为，《上海外商投资企业审批条例》第二十四条规定，中外投资者在申请设立外商投资企业，修改其合同、章程或提前终止合同的过程中，隐瞒实际情况或者弄虚作假的，审批机关可以不予受理其申请、不予批准或者撤销批准证书。对此，撤销企业批准证书的法定构成要件是明确的。被诉具体行政行为认定可蒙公司的外方投资主体已不复存在并作为撤销企业批准证书的理由之一，缺乏法律规范的依据。原审判决应对撤销批准证书的法定构成要件进行合法性审查，无需对具体行政行为涉及到的其他非法定构成要件事实的内容予以审理。
(三)对原审判决关于被诉具体行政行为认定可蒙大酒店合作一方香港公司严重违约事实的审查：
杨浦外经委在一、二审庭审中提供了可蒙大酒店合同、关于可蒙大酒店经营付款会议纪要、上海美的日用化学品厂与上海市杨浦区房产管理局签订的协议书及一九九三年十月十八日可蒙大酒店合作条件交付使用单、可蒙大酒店与上海科宝新亚照明冲洗有限公司签订的房屋租赁协议(协议双方分别盖有公司的印章，并签有李某某之名)及房租发票，以证明香港公司一九九八年四月起停止支付合同约定费用及违约擅自将作为合作条件的房屋租赁给他人的事实。第三人对上述证据不持异议。香港公司对以上证据材料的客观性没有异议，对其未按期支付费用的事实也不持异议，但认为未按期支付费用事出有因，合作企业中方以场地作为合作条件，再收取场地费用是违法的，将房屋出租给他人属正常的经营自主权。
本院认为，经上海市杨浦区人民政府批准的《沪港合作上海可蒙大酒店有限公司合同》第七条、第十条、第十一条规定了可蒙大酒店的经营范围，合作条件为提供场地及辅助配套设施(详见清单)并规定乙方香港公司支付上海美的日用化学品厂(可蒙公司)场地费及辅助配套设施使用费及支付时间，还规定了可蒙大酒店依法缴纳所得税和提取各项基金后的利润分配。开庭中，香港公司对其因故停付合同约定给可蒙公司的有关费用的事实没有异议，应予确认。可蒙大酒店经营范围系饮食娱乐范畴，不包括出租房屋使用权、场地等，故原审法院确认属企业经营自主权或属有正当理由显属不当。
(四)对法律适用的审查：
1、庭审中杨浦外经委提供了关于撤销可蒙大酒店批准证书应立刻进行清算的法律依据系《上海市外商投资企业清算条例》(以下简称《清算条例》)第三条、第四条，以此证明其可决定立刻进行清算。第三人对此无异议。被上诉人香港公司提出异议，认为《清算条例》第三条所规定的撤销，不是指撤销企业批准证书，对此，被诉具体行政行为决定立刻进行清算，缺乏法律依据，系适用法律错误。
2、庭审中杨浦外经委提供了该具体行政行为关于从撤销批准证书之日起，由可蒙公司收回其作为合作条件的场地及辅助配套设施的法律规范的名称系《中华人民共和国中外合作经营企业法》(未明确具体条款及内容)。第三人为此无异议。被上诉人香港公司提出异议认为，《中华人民共和国中外合作经营企业法》中并没有此授权内容的规定，杨浦外经委属违法行政。
本院认为，《清算条例》第三条规定，清算是指企业因经营期满或者提前终止合同、章程并经合同、章程审批机构(以下简称原审批机构)批准解散或者被原审批机构撤销，对资产、债权和债务等进行清理、结算。据此，清算必须依法进行，上海市杨浦区人民政府是合同、章程的审批机关，在其未对合同、章程予以撤销的情况下，杨浦外经委作出撤销企业批准证书后，立刻进行清算的决定，缺乏法律依据。《中华人民共和国中外合作经营企业法》及相关法律规范没有规定撤销企业批准证书之日起，合作一方可收回合作时的合作条件。对此，杨浦外经委具体行政行为涉及这一内容，亦缺乏法律、法规依据。
(五)对申请撤销企业批准证书涉及执法程序的审查：
庭审中，杨浦外经委提供了杨浦区人民政府杨府(1993)X号关于同意沪港合作上海可蒙大酒店有限公司可行性研究报告、合同、章程的批复及杨浦外经委杨外经(1999)第X号关于同意撤销上海可蒙大酒店有限公司批准证书函，以证明申请主体均为杨浦区人防办，故一审判决对此认定程序违法是错误的。第三人同意上诉人意见。被上诉人香港公司提出异议，认为申请人主体应是合作一方的可蒙公司。
本院认为，杨浦区人民政府的(1993)X号批复及杨浦外经委作出的(1999)第X号函均系行政机关向杨浦区人防办作出的事实应予确认。本案涉及的行政争议是涉及撤销企业批准证书执法程序是否合法，原审法院引用《中外合作经营企业法实施细则》第四十八条的规定，认为仅凭非合作任何一方的案外人杨浦区人防办的申请就作出撤销批准证书的行政行为程序违法，是缺乏法律依据的。撤销企业批准证书与解散合作企业并非同一法律规定，撤销企业批准证书的申请程序，法律法规并无具体明确规定，对此，原审判决确认该程序违法不当。
综上，本院认为，行政机关撤销企业批准证书，应依据法律、法规规定的职权进行。《上海市外商投资企业审批条例》第五条、第十二条第二款对企业批准证书的审批、发放由哪些行政机关享有职权均作了明确的规定。可蒙大酒店的企业批准证书系上海市人民政府盖章，作为上海市杨浦区人民政府的行政职能部门的杨浦外经委，作出撤销原经上海市人民政府所盖章的企业批准证书的具体行政行为，缺乏法律、法规的依据，属超越职权，原审判决认定杨浦外经委缺乏执法主体资格并无不当。撤销企业批准证书应依法进行，《上海市外商投资企业审批条例》第二十四条对审批机关撤销批准证书的法定要件作了明确的规定，即撤销批准证书的前提条件是：中外投资者在申请设立外商投资企业，修改其合同、章程或者提前终止合同的过程中，隐瞒实际情况或者弄虚作假。此外。我国对外贸易经济合作部《关于加强对外商投资企业管理的通知》第九条也规定“对于长期不履约、违法经营的，要给予处罚，问题严重的，原审批机关依法撤销批准证书。”上述法律规范的规定，是授权审批机关撤销批准证书的法定条件。杨浦外经委在庭审时，未提供符合上述法规和规章的撤销批准证书的事实证据。原审法院在审查该被诉具体行政行为时，未围绕撤销企业批准证书的法定要件进行合法性审查，对此，原审判决关于确认香港公司存在及将部分场地借给他人、停止支付合同规定的费用属企业经营自主权范畴，或属有正当理由的确认是不当的。涉及企业清算应依据《清算条例》的规定，被诉具体行政行为关于撤销企业批准证书后，应立刻进行清算及由可蒙公司收回场地、辅助配套设施的内容，无法律、法规依据。有关撤销企业批准证书申请人向审批机关申请撤销企业批准证书的程序，目前法律、法规尚无明确规定，原审判决关于杨浦人防办向杨浦外经委申请，杨浦外经委就作出撤销企业批准证书，程序违法的确认，缺乏法律、法规依据。综上所述，上诉人杨浦外经委不具有撤销企业批准证书的职权资格，批准同意撤销企业批准书及决定立刻清算和处理合作条件于法无据，原审法院判决撤销被诉具体行政行为并无不当，上诉人杨浦外经委要求改判的上诉请求，本院不予支持。
据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币一百元，由上诉人上海市杨浦区对外经济委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长钱锡青
审判员殷勇
代理审判员王某晖
二○○○年三月二十七日
书记员丁勇
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