中华人民共和国最高人民法院
行政判决书
(1999)行再字第X号
抗诉机关：中华人民共和国最高人民检察院。
二审上诉人(一审原告)：内蒙古自治区达拉特旗解放滩乡X村梅令湾社。
法定代表人：刘某某，该社社长。
委托代理人：黑永成，鄂尔多斯律师事务所律师。
委托代理人：张某甲，内蒙古自治区伊克昭盟土地管理局退休干部。
二审被上诉人(一审被告)：内蒙古自治区达拉特旗人民政府。
法定代表人：李某某，该旗旗长。
委托代理人：任某某，该旗人民政府法制办公室干部。
一审第三人：内蒙古自治区达拉特旗解放滩乡X村下天义昌社(现为下天义昌东社和下天义昌西社)。
诉讼代表人：张某乙，原下天义昌社社长。
委托代理人：冯某，中国社会科学院法学研究所副研究员。
内蒙古自治区达拉特旗解放滩乡X村梅令湾社(以下简称梅令湾社)诉内蒙古自治区达拉特旗人民政府(以下简称旗政府)土地确权一案，达拉特旗人民法院(以下简称旗法院)于1993年12月25日作出[1993]达法行初字第X号行政判决，梅令湾社不服，上诉至伊克昭盟中级人民法院(以下简称伊盟中院)。该院于1994年5月25日作出（略）]伊行终字第X号行政判决。下天义昌社不服，向内蒙古自治区高级人民法院(以下简称内蒙高院)申诉。该院于1994年12月23日作出[1994]法行监字第X号行政裁定书提审本案，于1995年4月10日作出[1995]内行再终字第X号行政判决。梅令湾社仍不服，向内蒙古自治区人民检察院(以下简称内蒙检察院)提出申诉。内蒙检察院提请中华人民共和国最高人民检察院(以下简称最高检察院)抗诉。最高检察院于1998年11月19日作出高检发民行抗字[1998]第X号行政抗诉书，向本院提起抗诉。本院于1999年1月5日裁定提审本案，依法组成由审判员周红耕担任某判长、审判员段小京、代理审判员马永欣参加的合议庭，于2000年9月6日公开开庭审理了本案。最高检察院派助理检察员贾小刚、张步洪出席法庭。二审上诉人梅令湾社法定代表人刘某某及其委托代理人黑永成、张某甲，二审被上诉人旗政府法定代表人李某某及其委托代理人任某某，第三人下天义昌社诉讼代表人张某乙及其委托代理人冯某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
内蒙高院经再审查明：1967年水灾后，解放滩乡公社经几次山洪袭击，有些生产队的土地沙压不能耕种，其中大、小土城子生产队受灾最为严重。1967年8月16日公社召开各大队干部会议，确定大、小土城子、西旺永几个生产队的社员全部迁移。小土城子生产队的部分社员带着生产农具、债务迁移到本公社下天义昌社(原为下天义昌生产队)。嗣后，在现争议地上自然长出些红柳，梅令湾社也补栽了些红柳，并进行了经营管理，但未超过20年。1990年，根据乡人民政府的指示，梅令湾社将红柳地开发为粮食基地时与下天义昌社发生争议。下天义昌社认为争议地原属于小土城子的耕地，小土城子生产队与下天义昌社合并后该幅土地应归下天义昌社所有。梅令湾社则认为其对该幅土地经营管理已超过20年，争议地应归梅令湾社所有。1993年8月4日旗政府作出达政发[1993]X号(关于解放滩乡下天义昌社与梅令湾社红柳地权属争议处理决定》(以下简称旗政府X号处理决定)。该决定认定，因自然灾害之故，原土地荒芜，且小土城子生产队将此地放弃20多年未进行管理和使用。梅令湾社虽在该地上种植过红柳，但年限无法查清，据此，所争议土地，应视为国有土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七条、第九条第二款的规定，作出如下处理：一、该争议地东界至十二家大坝，南界至历史上形成的小路，北界至乡林场锁边林南50米处，从十二家大坝向西直线延伸630米处南北划直线为西界。上述争议土地属国有土地。二、从十二家大坝起向西直线延伸30米，划为永久性的固坝取土基地。剩余土地以30米的终线为起点向西直线延伸250米南北划直线为新的地界。旗政府依法将界东土地划拨给下天义昌社管理使用，界西土地划拨给梅令湾社管理使用(双方各自享有使用权)。梅令湾社不服，向旗法院提起行政诉讼。
本院除对内蒙高院再审查明的事实予以确认外，另查明：第三人下天义昌社于1993年之前即分立为下天义昌东社和下天义昌西社。
本院还查明：1991年4月8日，达拉特旗土地管理局(以下简称旗土地局)送检争议地上的1株红柳，经伊克昭盟农业处农艺师鉴定生长年限为13年至14年。1991年11月19日，达拉特旗人民政府法制办公室(以下简称旗法制办)、旗土地局和争议双方当事人参加采集争议地红柳，并将采集的红柳送达拉特旗林业管理局(以下简称旗林业局)，由该局对红柳系天然生长还是人工栽植及生长年限进行鉴定。鉴定认定：天然红柳还是人工栽红柳未能识别；所采集的3株红柳的生长年限分别为8年、13年和14年。1997年6月10日，内蒙检察院、伊盟中院和内蒙古自治区林业科学研究院(以下简称内蒙林科院)派员(其他当事人未参加)在梅令湾社社员家中采集5株红柳，送内蒙林科院对生长年限进行鉴定，鉴定认定：红柳已挖出多年。根系侧根发达，主根不明显，是扦插或压条无性繁殖的树木。通过解剖镜观测年轮数，其树木基茎断面边材木质部腐朽处无法查实，能查到的年轮数分别是20年的2株，19年的2株，17年的1株。
旗法院一审认为：1967年洪水淹没了大、小土城子生产队后，部分社员带着该队的生产工具迁到下天义昌社落户是事实，水灾后，现争议地除自然生长的红柳外，梅令湾社在此地上种植红柳并进行经营管理亦是事实，但经营管理年限无法查明。旗政府在无法查明梅令湾社对争议地经营管理年限的情况下，依据《中华人民共和国土地管理法》第七条、第九条第二款之规定作出行政行为是正确的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定判决：维持旗政府X号处理决定。梅令湾社不服，向伊盟中院提起上诉。
伊盟中院二审认为：受灾后虽然小土城子生产队少数社员带着原生产队的生产资料被安置到下天义昌社落户，但不属于生产队的合并，事实上原小土城子生产队已经解体，现下天义昌社无权对原小土城子生产队放弃23年的土地主张所有权；旗政府在无法查清梅令湾社对该争议地的经营管理年限的情况下，将争议地认定为国有土地，无事实根据和法律依据，行政处理决定错误，应予撤销；一审法院判决维持旗政府的处理决定是错误的，亦应撤销；上诉人的上诉理由能够成立，予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项的规定判决：撤销旗法院[1993]达法行初字第X号行政判决；撤销旗政府X号处理决定。下天义昌社不服，向内蒙高院申诉。
内蒙高院再审认为：因洪涝灾害之故，原小土城子生产队部分社员迁往下天义昌社定居，小土城子生产队自然解体。水灾后，梅令湾社虽然对原小土城子生产队被沙压的土地进行管理和使用，也栽种了些红柳，但经抽样鉴定红柳根并未达到20年，故该土地的所有权人并非梅令湾社。所以旗政府对已经解体的原小土城子生产队的土地有权进行权属划分。旗政府X号处理决定既尊重了历史，也照顾了梅令湾社对争议地管理使用过的现实是正确的。伊盟中院以旗政府X号处理决定无事实根据和法律依据而撤销显属不当。经院审判委员会讨论，依据《中华人民共和国土地管理法》第十三条第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项、第六十三条第二款之规定判决：撤销伊盟中院（略）]伊行终字第X号行政判决；维持旗法院[1993]达法行初字第X号行政判决。梅令湾社不服，向内蒙检察院申诉，该院提请最高检察院抗诉。
最高检察院抗诉认为，一、内蒙高院再审判决认定该争议土地原系小土城子生产队单独所有，不符合客观事实。在原审过程中，梅令湾社、旗政府和下天义昌社以及民族社等，都承认该争议土地原系小土城子生产队和梅令湾社以及民族社等集体的沙压土地，只是由于年代久远，记录不全，各自具体数额无法确定。原审法院在审理过程中提取的证人证某也证明了这一点，再审法院在终审判决中认定争议土地原属于小土城子生产队，并以此作为认定争议土地已变为国有土地的一个主要依据，显属错误。二、内蒙高院再审判决认定争议土地属于国有，证据不足。从1968年至1990年止，只有梅令湾社对该争议地的红柳进行过补栽和管理，且早已超过20年，内蒙林科院对梅令湾社社员在争议土地上挖出的红柳进行的鉴定结论也证明了这一点。根据国家土地管理局1995年3月15日颁发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条关于“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的，应视为现使用者所有”的规定，该争议土地应归属梅令湾社集体所有。《中华人民共和国土地管理法》第六条第二款规定：农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有以外，都属于集体所有。再审判决对旗政府在没有法律依据的情况下将争议的集体土地确定为国有土地认定予以确认，没有确实的证据。三、再审判决适用程序法律错误。本案终审判决虽认定争议土地原属于小土城子生产队所有为不当，但其对旗政府确认的争议土地为国有性质认为无事实根据和法律依据，并据此撤销了旗政府的行政决定，适用法律是正确的。再审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项“原判认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判”的规定，作出再审判决，适用程序法的规定显属错误。经第九届检察委员会第十六次会议讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条的规定，提出抗诉。
上述事实有旗政府X号处理决定，梅令湾社起诉状、上诉状、申诉状，旗政府答辩状；下天义昌社申诉状、陈述意见书，1991年4月8日伊克昭盟农业处农艺师鉴定材料，1991年11月19日达拉特旗林业局鉴定材料，1997年6月10日内蒙林科院鉴定书以及相关证人证某等证据材料在案佐证。
本院认为，因自然灾害之故，受灾的大、小土城子等生产队全部迁移，其中小土城子生产队部分社员迁至下天义昌社。该社不仅接纳了部分社员及生产资料，同时也接纳了债权债务，至此，小土城子生产队自然解体，原属于小土城子生产队的土地荒芜闲置。灾害之后该幅土地自然生长出一些红柳，梅令湾社对该幅土地亦进行开发利用并栽植一些红柳，但尚不足以证明其连续使用已满20年。1991年4月8日，旗土地局采集争议地上的红柳送伊克昭盟农业处农艺师鉴定，经鉴定送检红柳生长年限为13年至14年，但采集样品时没有当事人或者代理人到场，且当事人对此持有异议，该鉴定不予采信。同年11月19日，旗法制办、旗土地局和争议双方当事人均参加采集争议地上的红柳并送旗林业局鉴定，经鉴定天然红柳还是人工栽红柳未能识别；红柳的生长年限分别为8年、13年和14年。此次鉴定予以采信。1997年6月10日，内蒙检察院、伊盟中院和内蒙林科院派员(其他当事人未参加)在梅令湾社社员家中采集5株红柳，送内蒙林科院对红柳生长年限进行鉴定，鉴定认定：红柳已挖出多年。根系侧根发达，主根不明显，是扦插或压条无性繁殖的树木。通过解剖镜观测年轮数，其树木基茎断面边材木质部腐朽处无法查实，能查到的年轮数分别是20年2株，19年的2株，17年的1株。此次鉴定虽有部分红柳生长年限已满20年，但是采集样品时其他当事人或者代理人均未到场，既不能证明采集的红柳样品系争议地上生长的，亦不能证明红柳样品系梅令湾社所栽植，且鉴定结论并未排除送检红柳系扦插树木，如果是扦插树木，在扦插之前至少还有1年的生长期限，故此次鉴定亦不予采信。据此，再审判决认定梅令湾社对争议土地的使用期限未满20年，是有事实根据的。最高检察院认定梅令湾社使用争议土地已满20年，缺少证据支持。参照原国家土地管理局1989年发布的《关于确定土地权属问题的若干意见》第十一条“农民集体使用其他农民集体所有的土地，凡连续使用已满20年的，应视为现使用者所有”的规定，梅令湾社未取得该争议地的所有权。依照《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，我国土地只存在国家所有和集体所有两种所有权形态。原小土城子生产队因自然灾害而不再使用争议土地，且该生产队已经解体，故已丧失对争议土地的集体所有权，梅令湾社因连续使用争议土地未超过20年，亦未依法取得集体土地所有权，故争议土地不能确认为集体所有，旗政府将土地确认为国家国有，并无不当。最高检察院关于争议土地系梅令湾社所有的抗诉理由不能成立。最高检察院认定争议土地原系小土城子生产队和梅令湾社以及民族社等集体所有，缺少证据支持，不予认定。一审第三人下天义昌社于1993年之前即分立为下天义昌东社和下天义昌西社是客观事实，旗政府在作出X号处理决定时，下天义昌社已经分立为下天义昌东社和下天义昌西社，但当地习惯称为下天义昌社。故旗政府针对下天义昌社和梅令湾社作出的X号处理决定虽有瑕疵，但并不影响下天义昌东、西两社的实体权益。综上，最高检察院提起抗诉的理由不能成立。经本院审判委员会第1276次会议讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：
一、维持内蒙古自治区高级人民法院[1995]内行再终字第X号行政判决；
二、驳回中华人民共和国最高人民检察院的抗诉。
本判决为终审判决。
审判长周红耕
审判员段小京
代理审判员马永欣
二○○三年八月七日
书记员王振宇
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