福建省莆田市秀屿区人民法院
行政判决书
(2005)秀行初字第X号
原告XX市X路通行费XX征收管理所。
法定代表人王某，所长。
委托代理人王某工、柯某某，福建众益律师事务所律师(特别代理)。
被告XX市国土资源局。
法定代表人傅某，局长。
委托代理人黄某、李某，XX市国土资源局干部(特别代理)。
原告XX市X路通行费XX征收管理所不服被告XX市国土资源局土地行政处罚一案，于2005年4月20日向本院提起行政诉讼。本院即日受理后，于2005年4月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2005年5月11日公开开庭审理了本案。原告XX市X路通行费XX征收管理所之委托代理人王某工、柯某某，被告之委托代理人黄某、李某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告认为原告未经审批擅自将划拔地用于建设加油站，属改变土地用途，并将划拔土地使用权出租的行为，违反法律的禁止性规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条、《福建省划拨土地使用权管理办法》十二、十八条之规定，于2004年12月27日向原告作出莆国土资行罚字(2004)第X号行政处罚决定书。一、收回以上加油站建设用地范围内1303平方米的土地使用权，责令交还土地。二、没收非法收入x元人民币，并处罚款x人民币(共计x元人民币)。原告不服被告的处罚决定而向XX市人民政府申请复议，2005年4月1日，XX市人民政府作出复议决定，维持被告的处罚决定。被告于2005年4月30日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、莆市计字(94)第X号莆田市计划委员会文件一份。证明立项批文为场地、征费棚、宿舍。2、《建设用地申请书》和《笏石征费平面图》一份。证明原告申请建设内容为办公楼、宿舍楼、配电房、停车场。3、莆政(1997)土X号关于同意XX市X路局XX征收公路车辆通行费管理所建设项目征用的批复一份。证明市政府供地批文同意划拨6302平方米国有土地，用地性质为综合、办公用地。4、土地登记审批表及荔国用(1997)字第x号土地使用证各一份。1-4证明土地确权发证认定土地用途为综合、办公用地(没有加油站)，而且是划拨地未经允许不得转让与出租。5、《施工许可证》一份。证明原告作为建设单位在自己单位的土地上建设加油站。6、《委托函》、勘测笔录、宗地图、界址点坐标表各一份。加油站座落在荔国用(1997)字第x号国有土地使用权证项下宗地范围内，使用面积1303。04平方米，其中建筑占地96平方米。7、被调查人郑加辉的调查笔录一份。8、会议纪要一份。证明原告授权、指令工会签订加油站租赁合同。5-8原告未经批准擅自出租、改变土地用途的事实。以上证据证明原告的违法行为属于持续状态。9、加油站租赁合同书一份。10、补充协议一份。证明租赁物加油站土地及其站内设备和设施，租赁费每年5万元，租期为12年，自2000年4月1日至2012年3月31日。11、收取租金票证五份。证明其非法收入金额。9-11本案原告非法收入的数额。12、《约谈通知》及送达回证。证明本案的案前调查。13、土地违法案件立案呈批表一份。证明本案依法履行立案程序。14、土地行政处罚听证告知书及送达回证。15、原告《关于土地行政处罚要求听证的函》一份。16、土地行政处罚听证通知书及送达回证一份。17、原告的法定代表人身份证明一份。18、律师事务所函及授权委托书一份。19、听证笔录及听证程序主持词一份。20、被处罚单位代表律师的代理词一份。14-20证明本案依法履行听证程序。21、案件讨论笔录一份。22、土地行政案件处理审批表一份。21-22证明本案依法履行处理审批程序。23、行政处罚决定书及送达回证一份。证明本案依法送达处罚决定书。12-23(程序证据)证明本案被告程序合法。24、行政复议决定书一份。证明市政府维持被告作出的行政处罚决定。
法律依据1、《土地管理法》第56条。2、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44条。3、《福建省划拨土地使用权管理办法》第4条。1-3证明建设单位使用国有土地的，应按照土地使用权划拨批准文件的规定使用土地，改变土地用途的，应经土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准，划拨土地使用权，不得转让、出租、抵押。本案的原告违反了法律的禁止性规定。4、《土地管理法》第五十六条。5、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条。6、《福建省划拨土地使用权管理办法》第十二、十八条。4-6证明收回土地使用权、没收非法收入和罚款的处罚依据，作出行政处罚的法律依据。7、《行政处罚法》第二十九条。证明继续、持续违法行为的追罚时效自该违法行为终了之日起算，本案未超过追罚时效，在法定期限内。
原告XX市X路通行费XX征收管理所诉称，2004年12月27日被告对原告作出行政处罚决定，随后原告向XX市人民政府申请行政复议。2005年4月1日XX市人民政府作出行政复议决定，维持被告行政处罚。我们认为被告所作的国土资行罚字(2004)第X号行政处罚决定书证据不足、事实不清、适用法律错误，应予以撤销。一、被告认定原告擅自改变土地用途与擅自出租土地使用权事实不清、证据不足。1、被告认定原告擅自改变土地用途是缺乏事实依据的；2、被告认定“原告擅自出租土地使用权”是错误的；3、被告认定原告有非法收入x元是错误的。二、被告适用法律错误。由于原告没有擅自改变土地用途，更没有擅自出租土地使用权，因此被告不能依据《土地管理法》第五十六条等法律对原告作出处罚。而且，被告作出罚款x元也是没有法律根据的。综上，被告作出的行政处罚行为事实不清，证据不足，适用法律错误，且滥用职权，严重侵犯了原告的合法权益。请求撤销莆国土资行罚字(2004)第X号行政处罚决定书。
原告向本院提供的证据：1、行政处罚决定书一份。证明被告对原告作出处罚决定。2、行政复议决定书一份。证明原告不服被告行政处罚行为申请复议，市政府维持了行政行为。3、莆政(1997)X号文件一份。原告拥有土地使用权是经过莆田市人民政府批准，并确认土地用途为综合和办公用地。4、荔政土(1997)字第X号文件一份。证明原莆田县人民政府批准原告拥有土地使用权。5、施工许可证一份。证明原告建设加油站是经北岸规划局批准同意，符合土地规划，并没有改变土地用途。6、建设用地批准书一份。证明原告依法建设办公楼、加油站及附属设施。7、市X路局办理土地使用证的申请书一份。证明原告是根据市政府批准的土地用途，在办公楼、加油站及附属设施建成后申请办理土地使用证。8、土地使用证审批表一份。证明在进行土地使用证审批时已明确了该土地的用途包括加油站。9、土地使用证一份。证明原XX县土地管理局批准了原告要求颁发土地权证的申请，并对该土地上建筑物数量和位置予以了批准。10、XX征收管理所现场照片一份。证明XX征收管理所现有的建筑物位置与土地使用证中宗地图相符的，原告没有改变土地用途。11、加油站的营业执照及有关批准文件一份。证明建立的加油手续合法。12、莆市经贸(2005)X号文件一份。13、莆政综(2002)X号文件一份。证明建设加油站已经过市土地局等有关部门的同意，建设的加油站经过了XX市人民政府的批准。14、莆市X组(98)X号及X号文件一份。15、工会法人资格证书一份。证明XX市X路通行费XX征收管理所工会所具备的法人资格。16、协议书一份。证明加油站的经营权属于XX征收所工会并非原告。17、记账凭证及完税证一份。证明加油站的营业收入属于XX征收所工会并非原告。18、《中华人民共和国房地产管理法》一份。证明该法第五十五条规定划拨的土地使用权及地上建筑物、设施可以出租。19、《福建省划拨土地使用权管理办法(修正)》一份。证明第十八条于1998年5月30日作了修改。
原告认为：对被告提供的证据1-4的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，XX市政府、被告批准给原告的土地用途属于综合的用途，综合包括建加油站，划拨土地依照现有法律可以出租，但土地部份的收益应上交国库。对5-8除对6的笔录中被告对本案讼争土地认定为农用地是错误的，应为划拨地，对其他证据的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，因为综合用地里包括加油站，因此原告没有改变土地用途，原告把划拨土地和土地上的建筑物进行出租按现行法律规定是合法的，本案租赁的主体是原告的工会，并非原告指令、授权。对9-11的真实性、合法性无异议，但对本案的关联性有异议，在被告证明目的上的第一点，本案的租赁物为加油站的土地、站内的设施设备、营业房等，被告认定的x元是错误的，都已经包括营业、机械设备设施在里面。对12-23的真实性、合法性无异议，对本案的关联性有异议，综合被告所作的处罚程序上看，被告对改变土地用途没有立案程序，只对出租立案等程序，被告所作的处罚决定书事实不清、适用法律错误、程序违法。对24的真实性无异议，但对本案的关联性存在事实不清、适用法律错误、程序违法，其他无异议。
对法律依据(1)、《土地管理法》第五十六条，属于适用法律不当，本案原告没有改变土地用途。对(2)、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条，属于适用法律不当，该条只规定划拨的土地进行出租要罚款，第四十五条另有规定，但这两条与《房地产管理法》第五十五条互相冲突，应为无效。对(3)、《福建省划拨土地使用权管理办法》第四条，这条也与《房地产管理法》第五十五条互相冲突，应视为无效。对(4)、《土地管理法》第五十六条，同(1)的质证意见。对(5)、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条，这条也与《房地产管理法》第55条互相冲突，应视为无效。对(6)、《福建省划拨土地使用权管理办法》第十二、十八条，其中第十八条于1998年经过修改，因此处罚没有法律依据。对(7)、《行政处罚法》第二十九条，不发表意见，由法庭裁决。
被告在答辩期限内没有提供书面答辩，但在庭审中辩称：被告认为对原告提供的证据1、2、3、4、的真实性、合法性、关联性无异议。对证据5，证明的内容与本案无关联性，对证据6的真实性、合法性无异议，但对关联性和证明的对象有异议，配套设施中应不包括加油站，加油站是个经营性的项目，必须单独立项，以出让方式和商业用地，不能采用划拨形式，原告证明加油站是依法批准是错误的，因为没有批准建造加油站。对证据7的真实性、合法性无异议，但对证明的关联性有异议，没有提到建加油站的问题，本身存在矛盾。对证据8真实性、合法性无异议，其关联性有异议，在申请书里申请时与政府批准的土地用途不相符，应以政府批准的为准，申请人想违法用地通过申请来变为合法，但是政府没有批准，原告提供的证据8正好证明了一个事实：办公、综合是不包括加油站的。对证据9真实性、合法性无异议，对证明的关联性有异议，申请用地的用途始终是办公、综合用地，没有建加油站的事实。对证据10的真实性、合法性无异议，对证明的关联性有异议，只能证明加油站的客观存在，而不能证明加油站用地的合法性。对证据11、12、13、14、15与本案无关联性。对证据16-17的关联性有异议，加油站的所有权主体是原告而不是工会。对证据18的真实性、合法性无异议，但原告所适用法律错误，要适用《房地产管理法》规定是有前提的，必须通过申请、有权部门批准、补交出让金、补签合同等，才可以出租。对证据19，本案被告作出的具体行政行为没有违反法律规定。
经庭审质证，本案的主要争议焦点是原告是否擅自改变土地用途，本院对以下证据作如下确认：
被告提供的程序和事实证据1至24，原告认为其真实性、合法性无异议，只对其关联性有异议，认为XX市人民政府批准划拔给原告的土地用途中为“办公、综合用地”中的综合用地应包括加油站建设用地，且该加油站经市经贸委清理确认，故原告建设的加油站没有改变土地用途；该加油站系原告单位的工会负责承包经营，被告处罚主体错误；被告处罚已超过二年的时效。本院认为，莆田市人民政府审批给原告的用地性质为划拔地，用途为原告单位的办公、综合建设使用，而非商业用地。《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十六条：“对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款。”《福建省划拨土地使用权管理办法》第十二条规定：“使用划拨土地，有下列情形之一的，由县级以上人民政府收回用地单位或个人的土地使用权：(三)不按批准的用途使用的。”第十八条规定“对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法所得外，并根据情节轻重处以非法所得50%以下罚款，法律另有规定的，依其规定办理。”本案原告未能按上述法律、法规和批准文件的程序办理报批，擅自将划拔地改为商业用地建设加油站并出租，已违反上述法律、法规及规范性文件的禁止性规定。被告作为市人民政府的土地行政主管机关，依法享有对擅自改变土地用途的违法用地行为的处罚权，被告为本案的适格主体。被告经立案调查、取证、告知、处罚、送达、听证等合法程序，依法对原告擅自改变土地用途的违法行为作出行政处罚的事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。故被告提供的证据1至24符合证据的关联性、合法性和真实性的要求，本院予以采纳。原告承认在市人民政府批准的综合用地上建设加油站并出租是事实，但认为市政府批准的“综合”中应包括加油站的用地。加油站于1997年建成由原告工会负责承包并经营至今，且经市经贸委清理确认。原告建设加油站没有改变土地用途，被告处罚主体错误并已超过二年时效的主张，是对市政府批准为公共道路设施的建设需要，以划拔形式批准给原告用于建设原告单位办公、综合用地中综合及行政处罚法第29条规定的内涵和外延的随意扩大解释。莆政《1997》土X号莆田市人民政府文件《关于同意莆田市X路局建设征收公路车辆通行费管理所建设项目的批复》第二条明确规定：“该幅土地规划用途为综合、办公用地。莆田市X路局在取得该幅土地使用权后，应严格依照莆田县X镇总体规划进行建设，不得擅自改变其用途；若需改变用途，应征得规划和土地部门的同意，办理报批扣变更登记手续”。原告未经有权土地行政机关同意，未经原批准用地的人民政府批准，在划拨地上建设加油站并出租的事实无异议，有加油站租赁合同书证实，其行为属未按批准的用途使用的改变土地用途的违法行为。据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。原告的加油站于1997年建成后由其工会负责承包经营并出租至今，其改变土地用途的违法行为系继续状态且尚未终了，本案被诉具体行政行为的处罚主体、时效合法有效。原告认为其建设加油站没有改变土地用途、被告处罚主体错误和超过处罚时效的主张缺乏有效的证据证实，本院难以支持。
经审理查明，1997年3月28日，原告根据莆政《1997》土X号XX市人民政府文件《关于同意XX市X路局建设征收公路车辆通行费管理所建设项目的批复》，依法取得该建设用地(划拔地)。即后原告在该用地上建设办公楼、宿舍楼和加油站。1997年7月竣工使用，其中加油站也由原告工会负责承包经营并出租。2004年被告发现原告未按批准用地要求，未经审批擅自将划拔地用于建设加油站并经营出租，属改变土地用途，违反了法律、法规的禁止性规定，于2004年12月27日依法对原告作出莆国土资行罚字(2004)第X号行政处罚决定书。一、收回以上加油站建设用地范围内1303平方米的土地使用权。责令交还土地。二、没收非法收入x元人民币，并处罚款x人民币(共计x元人民币)。原告不服被告的处罚决定而向XX市人民政府申请复议，2005年4月1日，XX市人民政府作出复议决定，维持被告的处罚决定。原告不服向本院提起行政诉讼。
本院认为，原告根据莆政《1997》土X号XX市人民政府文件《关于同意XX市X路局建设征收公路车辆通行费管理所建设项目的批复》，依法取得该建设用地(划拔地)。该批准文件第二条明确规定：“该幅土地规划用途为综合、办公用地。XX市X路局在取得该幅土地使用权后，应严格依照XX县XX镇村镇总体规划进行建设，不得擅自改变其用途；若需改变用途，应征得规划和土地部门的同意，办理报批和变更登记手续”。但原告未经规划和土地部门的同意，未办理报批变更登记手续，在该用地上建设加油站并经营出租至今，其行为违反法律、法规及规范性文件的禁止性规定，属于不按批准用途使用土地的改变土地用途的行为。被告作为市政府土地管理部门，依法享有对改变土地用途的违法用地行为的处罚职权。被告经立案后调查、取证、告知、听证、处罚、送达等程序，对原告依法作出处罚的具体行政行为事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，依法应予以维持。原告认为其加油站于1997年建成由原告工会负责承包经营并出租至今，且经市经贸委清理确认(市经贸委不是确认土地性质的合法主体)，原告建设加油站没有改变土地用途，被告处罚主体错误并已超过二年时效的主张，是对市政府为公共道路设施建设需要，以划拔形式批准给原告用于建设原告单位办公、综合用地中综合和行政处罚法第29条规定的内涵和外延的随意扩大解释。原告作为国家事业法人单位，理应依法使用土地，划拔地改为商业用地，必须依法征得规划和土地部门的同意，并办理报批和变更登记手续是法律、法规的明文规定，故原告主张其没有改变土地用途、被告处罚主体错误且超过处罚时效的主张缺乏有效的证据证明，本院不予采信。据此，为确保《中华人民共和国土地管理法》的正确实施，支持行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第一项之规定，判决如下：
维持被告XX市国土资源局于2004年12月27日对原告作出莆国土资行罚字(2004)第X号行政处罚决定。
本案受理费人民币100元，由原告XX市X路通行费XX征收管理所负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。
审判长傅某林
审判员张文林
审判员林金华
二00五年六月二十六日
书记员王某龙
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