上诉人（原审原告）海南天然芦荟开发有限公司，住所地海口市X路３８号华银大厦８６８号。
法定代表人杨某甲，董事长。
委托代理人范某某，该公司总经理。
被上诉人（原审被告）定安县人民政府，住所地定安县政府大院。
法定代表人杨某乙，县长。
委托代理人吴军，海南鹏达律师事务所律师。
委托代理人苏某，定安县人民政府法制办公室干部。
原审第三人中国农业银行海南省分行营业部，住所地海口市X路２号置地花园东侧裙楼。
委托代理人黄某，中国农业银行海口市金贸支行职员。
上诉人海南天然芦荟开发有限公司（以下简称芦荟公司）因其诉被上诉人定安县人民政府（以下简称定安县政府）土地行政处罚纠纷一案，不服海南省海南中级人民法院作出的（２００７）海南行初字第８号行政判决，于２００７年６月２５日通过海南省海南中级人民法院向本院提起上诉，本院于２００７年７月２６日受理后，依法组成合议庭，于２００７年１２月１０日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。芦荟公司委托代理人范某某，定安县政府委托代理人吴军、苏某，原审第三人中国农业银行海南省分行营业部委托代理人黄某到庭参加了诉讼。本案根据芦荟公司的申请，本院同意芦荟公司对争议地上的建设项目进行司法鉴定的申请，并委托海南省诉讼技术委托中心进行鉴定，但因双方当事人对司法鉴定内容分歧太大，司法鉴定无法进行，海南省诉讼技术委托中心要求作退案处理，本院予以准许。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。
经本院审理查明，２００６年７月４日被上诉人定安县政府作出《关于无偿收回海南天然芦荟开发有限公司国有土地使用权的决定》（定府［２００６］５０号，以下简称５０号决定），决定无偿收回芦荟公司位于塔岭工业区X路东侧３０７８６平方米的国有土地使用权，同时注销芦荟公司的定安国用（１９９５）字第３６１号《国有土地使用证》。上诉人芦荟公司不服，遂成讼。
１９９５年９月１日，定安县政府根据芦荟公司递交的《关于芦荟综合开发项目用地申请报告》，作出定府函［１９９５］１０２号《关于芦荟综合开发项目用地的批复》，同意将定安塔岭开发区（变电站西北侧）中的２００亩土地安排给芦荟公司作为芦荟综合开发项目用地。同年９月８日，定安县政府的职能部门原定安县土地管理局（现更名为定安县国土环境资源局）作为出让方与芦荟公司分别签订了四份《国有土地使用权出让合同》，将上述２００亩土地使用权分为四块给芦荟公司作为建设芦荟综合加工厂项目用地，其中本案所涉土地面积为３８３４０平方米（含道路面积７４６４平方米）。同年９月２５日，定安县政府作出定府［１９９５］２１７号《关于出让国有土地使用权给海南天然芦荟开发有限公司的决定》，决定将塔岭开发区变电站南侧３８３４０平方米土地出让给芦荟公司。同年１０月５日，定安县政府将本案所涉土地３０８７６平方米（不含道路面积７４６４平方米）给芦荟公司颁发了定安国用（１９９５）字第３６１号《国有土地使用证》。上述《国有土地使用权出让合同》约定，芦荟公司应于１９９７年１１月８日前完成项目建设。１９９６年８月１５日，芦荟公司以定安国用（１９９５）字第３６１号《国有土地使用证》登记的３０８７６平方米土地作为抵押物，向中国农业发展银行海南省分行申请贷款人民币１８０万，该抵押在原定安县土地管理局办理了抵押登记，核准抵押年限为５年。芦荟公司取得上述２００亩土地使用权后，在整个项目用地上动工兴建了建筑面积为５０００多平方米的厂房，但厂房位置不在定安国用（１９９５）字第３６１号《国有土地使用证》项下的土地上。１９９７年６月，芦荟公司因资金不足，该项目停工至今。
２００５年１月４日，定安县政府在《海南日报》上发布《无偿收回土地使用权告知通知书》，拟无偿收回芦荟公司定安国用（１９９５）字第３６１号《国有土地使用证》项下的土地使用权。第三人中国农业银行海南省分行营业部（以下简称省农行营业部）于同年１月２４日书面向定安县国土环境资源局提出异议，并于同年２月２８日向该局递交了《关于对定安县政府拟无偿收回海南天然芦荟开发有限公司土地使用权的盘活方案》。定安县政府和定安县国土环境资源局对第三人省农行营业部提出的异议的递交的盘活方案不予采纳。２００６年３月１７日，定安县政府再次在《海南日报》上发布《无偿收回土地使用权告知通知书》。该通知书发布后，芦荟公司于同年３月２７日要求举行听证。同年５月２４日，定安县国土环境资源局召集芦荟公司和第三人举行听证。定安县政府经审查认为，芦荟公司不能充分说明其不存在闲置土地的事实，因此于２００６年７月４日作出定府［２００６］５０号《决定》，芦荟公司不服，遂向海南中院提起行政诉讼。
另查明，１９９８年９月１５日，中国农业发展银行海南省分行与第三人省农行营业部、芦荟公司签订了《债权转让协议书》，中国农业发展银行海南省分行将其所拥有的对芦荟公司的上述贷款债权转让给第三人省农行营业部。
一审法院认为，１９９５年９月８日，原定安县土地管理局与芦荟公司就本案讼争土地签订的《国有土地使用权出让合同》约定，芦荟公司须在１９９６年１１月８日前完成地上建筑面积不少于可建总面积的２５％的建筑工程量，且芦荟公司应于１９９７年１１月８日前竣工，但芦荟公司自１９９５年１０月５日取得定安国用（１９９５）字第３６１号《国有土地使用证》后，并未依照出让合同约定的动工开发期限对本案讼争土地进行开发建设。定安县政府依据《海南省闲置建设用地处置规定》（以下简称《处置规定》）第三条第（一）项的规定作出定府［２００６］５０号《决定》，认定芦荟公司闲置本案讼争土地并决定无偿收回，其认定事实清楚，适用法律、法规正确。虽然芦荟公司已在定安县政府批复同意使用的２００亩芦荟综合开发项目用地上兴建了厂房，但在办理项目用地手续时，定安县政府对该项目用地均是以单块宗地来办理的，且芦荟公司兴建的厂房并不在定安国用（１９９５）字第３６１号《国有土地使用证》登记的范某内，故芦荟公司称其于１９９６年已对本案讼争土地进行了一系列开发建设没有事实根据，本院不予支持。第三人省农行营业部称定安县政府在作出定府［２００６］５０号《决定》前，未通知其参与闲置土地处置方案的拟订工作属程序违法，其理由不能成立。定安县政府在作出定府［２００６］５０号《决定》前，虽然未将２００５年１月４日在《海南日报》发布的《无偿收回土地使用权告知通知书》（以下简称《告知通知书》）直接送达给第三人省农行营业部，但第三人省农行营业部事后从其他渠道知悉后，分别于同年１月２４日和２月２８日以抵押人的身份向定安县国土环境资源局提出了书面异议并递交了《关于对定安县政府拟无偿收回海南天然芦荟开发有限公司土地使用权的盘活方案》，但因定安县政府认为第三人省农行营业部提出的理由不成立，没有采纳其处置意见，并且定安县政府于２００６年３月１７日再次在《海南日报》发布《无偿收回其土地使用权告知通知书》后，定安县国土环境资源局已根据芦荟公司的申请于同年５月２４日召集芦荟公司和第三人省农行营业部举行了听证。由此可见，第三人省农行营业部实际已参与了闲置土地的处置，并在事实上行使了《闲置土地处置办法》第三条所规定的土地抵押权人能够行使的各项权利。定安县政府虽然没有将《告知通知书》直接送达给第三人省农行营业部，程序上存在瑕疵，但此瑕疵并未对定府［２００６］５０号《决定》的合法性及第三人省农行营业部的知情权、异议权和参与权产生什么影响。遂判决：维持定安县人民政府２００６年７月４日作出的定府［２００６］５０号《关于无偿收回海南天然芦荟开发有限公司国有土地使用权的决定》。
上诉人芦荟公司上诉称：一、一审判决认定事实错误。芦荟公司是以整体２００亩的工业用地向县政府申请土地的，并且也得到了县政府的批复，一审法院也认定了这一事实。一审法院已认定＂虽然原告芦荟公司已在被告定安县政府批复同意使用的２００亩芦荟综合开发项目用地上兴建了厂房＂，那么一审法院实际不也就确定了定安县政府批复给原告芦荟公司同意使用的是整体２００亩芦荟综合开发项目用地。由此足以说明定安县政府将上诉人芦荟公司的整体２００亩土地以单块宗地分割出让既违背了定安县政府本身所出台的定府函（１９９５）１０２号及定府（１９９６）５５号两份文件。由些可见，造成以单块宗地分割出让的错误事实应该由定安县政府来承担。至于定安县政府如何将２００亩土地分四块给芦荟公司，那是政府的事情，与芦荟公司无关。上诉人认为本案的焦点是如何认定２００亩土地是否属于整体的一块土地。既然一审法院已认定了这一事实，但一审法院却认定：＂虽然原告芦荟公司已在被告定安县政府批复同意使用的２００亩芦荟综合开发项目用地上兴建了厂房，但是在办理项目用地手续时，被告定安县政府对该项目用地均以单块宗地来办理的，且原告芦荟公司兴建的厂房并不在定安国用（１９９５）字３６１号《国有土地使用证》登记的范某内，故原告芦荟公司称其于１９９６年已对本案讼争土地进行了一系列开发建设，没有事实根据＂是错误的。二、上诉人芦荟公司自合法取得土地使用权后即进行了全面总体规划，并积极开展了一系列的开发建设，而根据定安县计划统计局定计基字（１９９６）１０号文《定安县计划统计局关于下达基本建设项目的批复》，同意我公司在塔岭开发区兴建芦荟加工厂厂房，工程分期实施，总建筑面积９６００平方米，其中第一期建筑面积４８００平方米，总投资规模６７２万元，其中第一期投资额为３３６万元。按批复的总建筑面积９６００平方米来计算＂……可建总面积的２５％的建筑工程量＂的面积是２４００平方米，实际情况是：上诉人芦荟公司已建设的厂房面积为７０００多平方米。已远远超过《国有土地使用权出让合同》约定的２５％。而一审法院所认定的＂１９９５年９月８日，原告定安县土地管理局与原告芦荟公司就本案讼争的土地签订的《国有土地使用权出让合同》的约定，原告芦荟公司须在１９９６年１１月８日前完成地上建筑面积不少于可建总面积２５％的建筑工程量，且芦荟公司应于１９９７年１１月８日前竣工。但原告芦荟公司自１９９５年１０月５日取得定安国用（１９９５）字第３６１号《国有土地使用证》后，并未依照出让合同约定的动工开发期限对本案讼争土地进行开发建设。《海南省闲置建设用地处置规定》（以下简称《处置规定》）第三条第（一）项规定，以出让方式取得国有土地使用权进行开发建设，超过出让合同约定的动工开发期限满两年未动工开发的闲置建设用地，县级以上人民政府可以无偿收回土地使用权。故被告定安县政府依据《处置规定》第三条第（一）项的规定作出定府［２００６］５０号《决定》，认定原告芦荟公司闲置本案讼争土地并决定无偿收回，其认定事实清楚，适用法律、法规正确。＂是错误的。综上所述，一审法院认定事实错误，判决不公，请求撤消一审判决。
被上诉人定安县政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚。１９９５年７月１５日，上诉人向定安县建设与环境资源局递交《关于芦荟综合开发项目用地申请报告》，申请芦荟综合开发项目用地５７．５１亩建厂房事项。同年９月２日，县规划主管部门给上诉人出具定建环（１９９５）０３号文，同意该项目选址，并于同月６日颁发了《建设用地规划许可证》。同年９月８日，答辩人的职能部门定安县土地管理局作为出让方与上诉人签订了《国有土地使用权出让合同》，出让３８３４０平方米土地给上诉人建设芦荟综合加工厂项目，并约定９７年１１月８日以前完成该项目建设。同年９月２５日，答辩人作出定府（１９９５）２１７号《关于出让国有土地使用权给海南天然芦荟开发有限公司的决定》，将塔岭开发区变电站南侧３８３４０平方米土地出让给上诉人。同年１０月４日，答辩人给上诉人颁发定安国用（１９９５）字第３６１号《国有土地使用证》。可见，上诉人的芦荟加工项目均是以单块宗地来办理的。且上诉人一直未对该宗地进行实质性开发，致使该宗地闲置十年之久。二、答辩人作出的定府（２００６）５０号《决定》程序合法。２００５年１月４日，答辩人定安县政府在《海南日报》上发布《无偿收回土地使用权告知通知书》，拟无偿收回上诉人海南天然芦荟开发有限公司定安国用（１９９５）字第３６１号《国有土地使用证》项下的土地使用权。第三人省农行营业部于同年１月２４日书面向定安县国土环境资源局提出异议，并于同年２月２８日向定安县国土环境资源局递交了《关于对定安县政府拟无偿收回海南天然芦荟开发有限公司土地使用权的盘活方案》。答辩人定安县政府和定安县国土环境资源局对第三人省农行营业部提出的异议和递交的盘活方案不予采纳。２００６年３月１７日，答辩人定安县政府再次在《海南日报》上发布《无偿收回土地使用权告知通知书》。该通知发布后，上诉人海南天然芦荟开发有限公司于同年３月２７日要求举行听证。同年５月２４日，定安县国土环境资源局召集上诉人和第三人举行听证。答辩人定安县政府经审查认为，上诉人海南天然芦荟开发有限公司不能充分说明其不存在闲置土地的事实，因此于２００６年７月４日做出定府［２００６］５０号《决定》。三、答辩人作出的定府（２００６）５０号《决定》适用法律、法规正确。上诉人自从１９９５年１０月４日取得该宗地国有土地使用权之日起，一直未对该宗地进行实质性开发建设，致使该宗地闲置至今，已构成闲置土地的事实。答辩人根据《海南经济特区土地管理条例》第三十七条和《海南省闲置建设用地处置规定》第三条第（一）项规定，做出定府（２００６）５０号《决定》适用法律、法规是正确的。原审判决认定事实清楚，适用法律判决准确无误。请求维持原审判决，维持答辩人作出的定府（２００６）５０号《决定》。
第三人省农行营业部述称：定安县政府无偿收回定安国用（１９９５）字第３６１号土地使用权是我行贷款抵押物，我部抵押合法有效，应受法律保护，根据法律的规定，只要主债权未消灭，抵押权也不会消灭，当事人在合同中约定的担保期间对担保物不具有约束力，定府［２００６］５０号文认定事实与实际不符，在作出该决定时程序违法，定安县政府无偿收回我行贷款抵押物将造成国有资产严重损失。
本院认为，芦荟公司虽然是以整体２００亩的工业用地向县政府申请土地并得到了县政府的批复，但在办理项目用地时是以单块宗地来办理的，况且定安县政府在给芦荟公司颁发定安国用（１９９５）字第３６１号《国有土地使用证》时，芦荟公司并没有提出异议，因此，上诉人诉称定安县政府将整体２００亩土地以单块宗地分割出让既违背了定安县政府本身所出台的定府函（１９９５）１０２号及定府（１９９６）５５号两份文件并造成以单块宗地分割出让的错误事实应该由定安县政府来承担的理由，本院不予支持。芦荟公司自合法取得定安国用（１９９５）字第３６１号《国有土地使用证》的土地使用权后，一直未对该宗地进行实质性开发，致使该宗地闲置十年之久。定安县政府依据《海南省闲置建设用地处置规定》第三条第（一）项＂以出让方式取得国有土地使用权进行开发建设，超过出让合同约定的动工开发期限满两年未动工开发的闲置建设用地，县级以上人民政府可以无偿收回土地使用权＂的规定，认为定安国用（１９９５）字第３６１号《国有土地使用证》项下的土地属于闲置土地并决定无偿收回，作出定府［２００６］５０号《决定》属于认定事实清楚，适用法律、法规正确。原审第三人省农行营业部称定安县政府决定无偿收回定安国用（１９９５）字第３６１号土地使用证下的土地使用权将造成自己财产损失的主张，本院认为不属于本案审查的范某。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费５０元由芦荟公司负担。
本判决为终审判决。
审判长杨某余
代理审判员王立雄
代理审判员王立峰
二００七年十二月二十四日
书记员赵道远
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