上诉人（原审第三人）澄迈县X排坡村X村民小组。
法定代表人岑某甲，组长。
委托代理人谢容彪，海南富安律师事务所律师。
委托代理人岑某乙，该村村民。
被上诉人（原审原告）澄迈县X排坡村X排坡村X组。
法定代表人许某丙，组长。
被上诉人（原审原告）澄迈县X排坡村X村园村X组。
法定代表人许某丁，组长。
上述两被上诉人的共同委托代理人陈帆，海南颖川律师事务所律师。
原审被告澄迈县人民政府。
法定代表人杨某戊，县长。
委托代理人杨某己，澄迈县土地确权办公室副主任。
上诉人澄迈县X排坡村X村民小组（以下简称岑某村X组）因被上诉人澄迈县X排坡村X排坡村X组（以下简称下排坡村X组）和被上诉人澄迈县X排坡村X村园村X组（以下简称新村X组）诉原审被告澄迈县人民政府土地权属纠纷一案，不服海南省海南中级人民法院（以下简称海南中院）２００７年１２月２０日作出的（２００７）海南行初字第１８３号行政判决，于２００８年１月１７日通过海南中院向本院提起上诉，本院于２００８年２月１９日受理后，依法组成合议庭，于２００８年３月１９日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人的法定代表人岑某甲，委托代理谢容彪、岑某乙，被上诉人的法定代表人许某丙、许某丁，两被上诉人的共同委托代理人陈帆，原审被告的委托代理人杨某己出庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
一审法院查明：争议地座落于澄迈县X镇辖区的＂岑某坡＂即海榆中线公路约３７．７公里处的西侧，其四至为：东至海榆中线公路，西至岑某村土地，南至排坡村X路，北至岑某村土地，面积约９．５亩。２００３年１０月１６日，澄迈县政府曾经召集上排坡村X组、下排坡村X组、新村X组与岑某村X组的法定代表人到该地现场指认其四至范围，并在编号：Ｇ０４６０３７号土地权属界线核定书上签名。２００４年８月２４日，澄迈县国土环境资源局予以公告审核的土地所有权归岑某村X组，其公告内容载明土地座落、土地面积１３８１．２４７５亩。原告澄迈下排坡村X组于２００４年９月要求澄迈县人民政府土地纠纷确权办处理，由于权属及指界均由澄迈县人民政府土地纠纷确权办调处，２００４年１１月４日，永发镇人民政府主持调解听证会处理许某丙以排坡村名义与岑某村的土地纠纷。２００４年１１月２６日，永发镇人民政府书面通知原告以书面向澄迈县人民政府土地纠纷确权办反映。２００５年１月１３日，永发镇人民政府主持调解会，对排坡村１３位村民对该地异议调解，最后确定由排坡村举证。２００６年５月１６日，第三人岑某村X组书面向被告申请对＂岑某坡＂的土地权属作出处理，请求确定权属。２００６年１２月１３日，永发镇人民政府主持对排坡路口处的９．５亩土地调解会，由于几方意见分歧较大，无法达成协议。该地现场存有零星的第二或第三代桉树。２００６年１２月３０日，澄迈县政府作出澄府［２００６］１７０号《土地权属争议案件不予受理决定书》（以下简称１７０号《决定书》），该决定书认为岑某村X组与下排坡村X组９．５亩土地权属争议，土地确权时该地已划定归岑某村，其申请属于其他不作为土地权属争议的案件，决定不予受理将其材料退回岑某村X组。海南省人民政府经复议于２００７年９月２７日作出琼府复决字（２００７）７９号《决定书》维持１７０号《决定书》。原告不服，遂提起行政诉讼。
一审法院认为，被告澄迈县人民政府所做出的１７０号《决定书》，虽然只是一种答复行为，但在该《决定书》中，却认定争议的９．５亩土地已划归第三人岑某村X组，并认定原告下排坡村X组、新村X组没有使用该地的事实。该认定显然没有事实依据和法律依据。划定土地权属界线，并不能表明已依法取得土地权属。被告根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（五）项之规定，不予受理第三人岑某村X组的土地权属争议申请，亦属适用法律错误，第三人岑某村X组正是因为认为９．５亩土地权属存在争议才申请被告澄迈县政府处理，而被告澄迈县人民政府却认为不属于土地权属争议，显然适用法规错误。一审法院认为被告澄迈县人民政府澄府［２００６］１７０号《决定书》认定事实不清，适用法律不当，应予撤销。原告下排坡村X组、新村X组请求判决被告澄迈县人民政府受理争议之土地不属于本案审理范围，可另行申请澄迈县政府处理，其请求判决争议之土地归其所有，不属人民法院行政审判权限范围，故对原告下排坡村X组、新村X组的第二项诉讼请求，依法应予以驳回，遂判决：一、撤销澄迈县人民政府２００６年１２月３０日作出的［２００６］１７０号《土地权属争议案件不予受理决定书》；二、驳回原告下排坡村X组、新村X组的其他诉讼请求。
上诉人岑某村X组不服一审判决上诉称：一、本案两被上诉人不具有对原审被告作出的《决定书》提起诉讼的原告主体资格。原审被告的《决定书》是因上诉人于２００６年５月１６日向原审被告提出书面申请，请求原审被告制止两被上诉人部分村民强占上诉人土地行为而作出的，该决定书只是针对上诉人的申请而向上诉人作出不作为土地争议案件处理的不予受理决定，不涉及任何土地确权事项，而且仅送达上诉人，没有送达本案两被上诉人，对本案两被上诉人的权利和义务也不产生实际影响。根据法律规定，提起行政诉讼的主体必须是与被诉具体行政行为有法律上利害关系的行政相对人。本案中，被诉具体行政行为是原审被告针对上诉人的申请，认为其不属于土地争议案件而向上诉人作出的不予受理决定书，是原审被告对上诉人作出的具体行政行为，与两被上诉人丝毫没有法律上的利害关系。因此本案两被上诉人依法不具有对原审被告的《决定书》提起诉讼的原告主体资格，依法应当驳回其起诉。一审法院将上诉人请求原审被告制止两上诉人强占土地的行为与＂请求确定权属＂混为一谈，没有对本案两被上诉人与被诉的具体行政行为是否有法律上的利害关系进行详细审查，在判决书对一审庭审中被告和第三人的有关＂原告主体资格＂的答辩意见未作认定显然是认定事实不清。二、被诉的具体行政行为是合法的具体行政行为，一审判决撤销没有事实和法律依据。在原审被告接到上诉人的请求后经审查发现所谓的争议地的权属归属已经十分明确，该地已经过土地确权程序确定土地权属归属，经现场指界，争议地划定到上诉人土地权属界线范围内，该地相关村组包括本案两被上诉人及上诉人均在土地权属界线核定书上签章。２００４年８月２４日，原审被告国土资源局对该地登记审核结果进行了公告，各方当事人在法定期限内均未提异议，至此该地的土地确权程序已经基本完成，土地权属归属已经明确，不存在任何土地权属争议，原审被告认定不应当作土地争议案件，决定不予受理，并制作《决定书》送达了上诉人，该《决定书》认定事实清楚，适用法律正确，属合法的具体行政行为，一审判决无视上述事实，认定该具体行政行为认定事实不清，适用法律、法规不当进而判决撤销，显然是认定事实不清，适用法律不当。
原审被告澄迈县人民政府答辩称：答辩人作出的澄府［２００６］１７０号《决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。２００６年岑某村在使用岑某坡土地时受到下排坡村X村民阻拦，岑某村X组书面申请县政府处理，县有关部门召集双方进行调解，因各方意见有分歧，调解未果，后经查发现２００３年１０月１６日县政府在进行土地确权时已召集上排坡村、下排坡村、新村X村与岑某村X组现场指界，并制作土地权属界线核定书，各方法定代表人均在该核定书上签章，岑某坡９．５亩土地已划在岑某村土地界线范围内，且县国土部门按土地确权登记程序也对该土地登记审核结果进行公告，下排坡村、新村X村民小组在法定时间内未提出异议。《决定书》是针对上诉人的一种答复行为，对被上诉人不产生法律上的利害关系，本案所谓的土地权属争议是错误理解，实际上并不存在。
被上诉人下排坡村X组和新村X组答辩称：一、关于原告主体资格问题。根据《行政诉讼法》第４１条规定的受案条件，只要政府的具体行政行为涉及到法人、个人的合法权益，受损害的单位就有权提起行政诉讼。澄迈县人民政府作出的不予受理决定，显然损害到我们两答辩人的合法权益。因为本宗纠纷土地政府不处理，无法确认该地的权属，从而导致答辩人与上诉人双方对该地进行纠纷，故政府不接受处理是错误的。政府不处理的直接后果必然损害到答辩人对该地的正常、合法使用，因此答辩人完全有权提起行政诉讼。二、关于被诉的行政行为是否合法的问题。显然，被诉的具体行政行为不合法。第一、不管谁申请对争议的土地进行确权，政府理应依法确权，政府不受理，本身就是违法行政；第二、本宗土地政府立案后，已着手进行了调查，也走访了有关人员，同时也多次召集纠纷双方座谈。从政府调查的材料来看，应明知该地为纠纷地，而且纠纷的时间自１９９５年开始，显见政府知道是纠纷地而不进行处理是十分错误的；第三、政府在不予受理决定中认为该地已经核定，已经公告，故不存在争议。这是政府认定事实不清的重要表现。按照《土地登记规则》的有关规定，如果政府对宗地进行初始登记，该走的程序走完后，应注册发证。但是，该宗土地从２００３年至今，没有发证，这就证明该宗土地权属还没确定，故政府认为该地不存在争议错误；第四、对于土地核定之证据我们均提出质疑，而且土地核定之证据不能当然的说明土地权属已经清楚，故政府对这一证据认识错误。对于政府的公告，以公告内容来看，与本案争议地不相符，土地亩数、土地四至均不一致，故公告对本宗土地纠纷不具效力自是当然；第五、事实上我们已经在公告期内提起异议，而且也申请政府处理，但由于政府的错误一直没有通知我们，所以政府后来接受上诉人申请，且也作了调查，但政府不作出实体处理是错误的。
本院查明的事实和一审查明的事实基本一致。
本院认为，澄迈县政府澄府［２００６］１７０号《决定书》虽然只是针对上诉人的一种答复行为，但《决定书》的内容不仅涉及到争议地的权属问题，而且认定被上诉人没有使用该地的事实，因而１７０号《决定书》涉及到了被上诉人的权益，因此被上诉人与被诉具体行政行为是有法律上利害关系的行政相对人，是本案的适格主体，上诉人主张本案两被上诉人不具有对原审被告的《决定书》提起诉讼的主体资格的理由，本院不予采纳。２００３年１０月１６日县政府在进行土地确权时曾召集上排坡村、下排坡村、新村X村与岑某村X组现场指界，并制作土地权属界线核定书，各方法定代表人均在该核定书上签章，并对土地登记审核结果进行过公告，但县国土部门的土地登记审核结果自２００３年公告后却对本案诉争的土地权属一直没有给出一个结论，也就是说争议地的权属并没有最终的确定。如果原审被告认为争议地不存在权属争议的问题可以通过土地登记程序等形式来进行确权，而不应以不予受理决定书的形式来认定。澄迈县人民政府１７０号不予受理的决定不是一个确权的决定却得出了确权的结论，其实质是对争议地的权属作了一个界定。原审被告以不予受理决定书的形式对本案争议地确定土地权属，显然于法无据，况且澄迈县人民政府对争议地权属争议不予受理的决定也不利于争议地权属问题的最终解决。
综上，澄迈县人民政府１７０号《决定书》属于认定事实不清，适用法律、法规不当，应予撤销。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费５０元由上诉人岑某村X组负担。
本判决为终审判决。
审判长熊大胜
代理审判员王立雄
代理审判员王华
二ОО八年三月二十七日
书记员赵道远
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