“雇主报复条款”——环境保护的新视角

    [摘 要]：很多环境立法比较发达的国家在环境法律中订有“雇主报复条款”，禁止雇主对告发其污染破坏环境的雇员进行报复，并制定了相应的救济措施。把“雇主报复条款”纳入我国的环境立法，实际上是把劳动法的精神和原则引入到环境法律中来，对于保障雇员的环境监督权和参与权起到重要作用。

    [关键词]：雇主报复；环境法； 检举控告权

    我国是一个发展中国家，工农业生产在世界上处于比较落后的地位。建国以后，我们国家在很长一段时间里只注重发展经济，忽略了对环境的保护。到了上个世纪末，虽然经济有了迅猛发展，但是资源的短缺和环境的恶化已经制约了经济的增长，并对人民的生存环境和身体健康造成了极大的危害，环境问题也日益成为人民群众所普遍关心的问题。根据资料统计，在众多污染物中，产生量最大、影响面最广的是废水、废气、废渣。工业生产中产生污染物约占污染物总量的70%[①].因此，防治污染关键在于防治企业污染。相对而言，在企业工作的雇员对于本企业在生产过程中造成环境污染的事实有比较深入和全面的认识，因此雇员对污染企业的检举和控告对于防治污染和查清污染事实有极其重要的作用，但是在实践中由于立法缺乏保障、民众环保意识薄弱、检举控告带来消极后果等因素致使雇员不愿履行这项义务，影响了环境保护、污染防治的贯彻实施。

    一、我国关于保护雇员进行检举控告的法律规定

    我国现行法律中关于雇员进行检举控告的法律规定主要体现在《劳动法》中的一些条款中，另外，《环境保护法》等环境法律中也有一些相关规定。

    1、环境法的规定

    我国《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。各污染防治法都在第一章“总则”中做出类似的规定。实际中很多环境问题，都是行政主管部门接到公众检举、控告后及时发现和解决的。但是，《环境保护法》及《大气污染防治法》、《水污染防治法》等其他污染防治法[②]都只规定了义务，却缺乏对检举、控告者的保护。在污染企业工作的人应该对本单位的污染事实有比较深入的认识和了解，如果他们针对本单位的污染事实进行检举和控告，行政主管部门更容易找到证据、查明事实。但是如果他的检举或控告被用人单位得知，很可能会对他的职业生涯产生不利影响，也就是说，单位可能会因为他的检举和控告行为进行报复。1997年6月17日国家环保总局《关于建立全国环境保护举报制度的指导意见》明确了建立环境举报制度的目的，提出了建立环境举报制度基本要求，并规定了主要内容和具体实施方案。但是该意见内容精要，具体操作性不强，虽然也有为举报者保守秘密、对有重大贡献的环境举报者予以表彰、奖励的内容，但是没有说明如果举报者的身份一旦被发现，如何免除其在单位中的负面影响。而且《指导意见》显然法律位阶比较低，难以在更大范围发挥作用。

    2、劳动法的规定

    劳动法是调整劳动关系以及与劳动关系密切联系的其他社会关系的法律规范的总称。我国的《劳动法》于1994年7月5日第8届全国人民代表大会常务委员会第8次会议上通过，于 1995年1月1日起施行。《劳动法》自颁布以来，在保护劳动者的合法权益、建立和维护适应社会主义市场经济的劳动制度、促进经济发展和社会进步等方面都发挥了重要作用。劳动法规定了劳动者的基本权利和义务，保障劳动者有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利。劳动者和用人单位发生劳动争议时，当事人可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼，也可以协商解决。

    《劳动法》第十一章第88条规定：“任何组织和个人对于违反劳动法律、法规的行为有权检举和控告。”劳动者根据《环境保护法》对雇主（用人单位）违反环境法律的行为提起控告后，很有可能遭受到了雇主（用人单位）的打击报复，包括受到恐吓、侮辱、歧视，甚至影响到工资的增加和职位的升迁。《劳动法》没有对雇主（用人单位）这些有负面影响的行为做出规制，只在第十二章第101条中规定： “用人单位无故阻挠劳动行政部门、有关部门及其工作人员行使监督检查权，打击报复举报人员的，由劳动行政部门或者有关部门处以罚款，构成犯罪的，对责任人员依法追究刑事责任。”结合第十一章第88条的规定，劳动者发现因为自己的告发行为在单位受到打击报复以后，可以向劳动行政部门和有关部门进行检举和控告，保障自己的控告权。因此《劳动法》的规定对于保护雇员（劳动者）有一定的作用，但是作用不够明显，因为打击保复的种类有很多种，可以是直接的、明显的剥夺其经济利益，也可以是间接的、隐性的造成雇员的精神损害和潜在利益的获取。对于外单位的举报人员，雇主（用人单位）因为打击报复相对困难，形式种类相对少，暴力类报复比较多。但是对本单位的雇员，雇主（用人单位）可以采取多种形式，而且主要是隐性的，这类打击报复不容举证，追查起来比较困难。

    因此，要使单位或个人更有积极性、没有后顾之忧地去履行“检举和控告”的义务，必须在相关法律中加入必要的保护内容，赋予他们在履行义务的同时获得更多的权利保障。总结我国在环境保护和劳动者保护方面的立法经验，立足于我国的国情，借鉴外国立法和实践的先进经验，提出相应的制度设计我们才能更好地保护环境、保护雇员的合法权益。

    二、劳动者怠于对危害环境企业进行检举、控告的原因

    有些劳动者虽然知道法律规定他们有义务对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告，但是在实践中这种例子却非常少。原因是多方面的，主要有：

    1、环保意识薄弱，看重企业利益。对在企业的劳动者来说，企业的兴衰直接关系到他们个人的经济利益。企业的效益好，他们的工资、奖金、福利也就好；反之，企业利益受到损害，必然会危及到他们自身的利益。虽然他们也知道自己企业对环境有重大危害，可能会损害到企业周围居民的身体健康以及经济利益，但是他们可能更多的是觉得事不关己，而且有些环境损害短期内不会显现出来，因此也不会有太多的负疚感。更何况让他们牺牲自身的利益去换取别人的利益也是一个超出一般道德标准的要求。

    2、雇员认为告发雇主可能导致失去工作或升职的机会。现在工作竞争非常激烈，雇主更乐于签短期合同，这样工作的稳定性大大降低。雇员告发后，他的工作机会受到限制，不仅现任雇主如此，以后新的雇主也可能会担心他或她将来会有同样的行为因而不愿意雇佣他。

    3、良好的工作关系遭到破坏，工作中处境艰难。危害环境事件的公开对雇主或雇员造成负面影响，对企业而言，它的经营形象受损，很可能会影响到经济效益。对雇员来说，除了雇主的歧视，其它雇员的不理解可能会使他陷入孤立的境地。雇员的告发行为会给雇主与雇员带来身体和精神上的压力，使正常的工作关系遭到破坏，雇员可能会因此而自动辞职。

    4、浪费时间和精力，而这些可能在庭审结束后才能得到补偿。雇员对雇主的违法行为告发后，相应的调查程序和诉讼程序会相继启动。在这个过程中，雇员需要承担一部分举证责任，而且事情的解决需要较长的时间，这是由环境污染的性质决定的，因而雇员一旦告发就要做好时间和精力大量投入的准备。

    三、 外国环境法的“雇主报复”

    1、加拿大安大略省《环境权利法案》[③]的“雇主报复”

    根据加拿大安大略省《环境权利法案》，披露雇主损害环境的雇员被称为“告密者”（whistle blowers），任何人可以向安大略劳工关系部门 （Ontario Labor Relation）提交书面控诉，宣称雇主对雇员实施了法律禁止的报复。在这里“报复”指雇主已经试图去解雇 （dismiss）、惩罚（discipline）、处以刑罚（penalize）、恐吓（intimidate）或骚扰（harass）雇员。采取报复的原因应该是因为雇员真诚地做了或可能：（1）参与政策、法律、规章、文件或SEV的决策过程；（2）申请对EBR第IV部分规定的政策、法律、规章、文件的考察；（3）申请对第V部分规定的政策、法律、规章、文件的调查；（4）寻求特定法律、规章、文件的实施；（5）把关于特定政策、法律、规章或文件调查、考察或听证的信息告知适当的权力机构；（6）在根据EBR或EBR特定的法律进行的诉讼中作证。[④]

    安大略省劳资管委员会可以授权一个劳资关系官员调查一项控诉。这时，该官员必须尽可能快地调查并试图解决这个问题，然后把结果报告给劳资关系委员会。如果该官员不能解决这个问题，或者劳资委决定不采纳他的报告，那么劳资委可以直接处理这项控诉。一旦劳资委采取调查，雇主有证明他或她没有进行法律禁止的报复行为的义务。由此我们可以看出，在这类调查中，采取的是举证责任倒置原则。如果劳资委发现报复已经发生，它可以要求雇主校正错误。在其他选择中，劳资委可以命令雇主停止侵扰行为或使雇员恢复到原来状态，并给予或不给予补偿。倘若雇主没有遵从劳资委的决定或已签字的解决协议，控诉方可告知劳资委。劳资委必须把他的决定提交给安大略法庭，如果这个决定变成了法庭命令将被强制执行。在安大略省，劳资委的决定和协议没有强制执行力，以自愿履行为原则，但是如果决定或协议不被依从或履行，可以通过提交法庭的形式成为强制执行的法庭命令。

    在EBR生效前，安大略省政府已认识到对为保护环境而告发雇主的人进行保护的重要性。1983年，安大略省政府修正EPA补充了“告发者条款”，保护雇员对违反EPA、《渔业法》、《安大略省水资源法》、《杀虫剂法》及《环境评价法》的雇主的告发行为，EBR把基本的告发者条款扩至EBR特定的所有法律、规章和文件。甚至EBR保护雇员行使EBR下的所有权利，不仅仅保护雇员对污染、破坏环境的告发权利。基于此，我们看到安大略省对雇员的保护是全面的、广泛的，使雇员在保护环境方面的各种正当行为都有法律依托，各项权利都有法律保障为后盾。

    2、其他国家环境法对雇员保护的条款

    美国《联邦水污染控制法》第1367条是“雇员的保护”条款，第1款“禁止给予根据本章提起诉讼的人或提供证词的人员不平等待遇”规定：“任何人不得因为雇员或雇员授权的代表已经根据本章提诉讼程序，或使之被提起，或者已经或是将要在因执行或实施本章的条款而产生的诉讼程序中提供证词，而解雇或以其他任何方式不平等对该雇员或该雇员授权的代表，或者使其被解雇或被不平等对待。”[⑤]

    根据第2款[⑥]“复审的申请；调查、听证；复审”的规定，认为自己被违反了本条第1款的任何人解雇或被不平等对待的任何雇员或雇员的授权代表，可以在该指控的违章行为发生之日起30天内向劳工部门申请复审该解雇行为或指控的不平等待遇。在受到申请的基础上，劳工部长如果认为合适可以展开调查。一方当事人要求即可举行复审的公众听证会，而且要在听证会举行前5天给当事人举行听证会时间和地点的书面通知。部长如果查明有违章行为的确发生，就应做出裁定，在该裁定中同时加入一个指令，要求有违章行为的一方当事人必须采取劳工部长认为适当的确认行为停止该违章行为，包括但不限于使该雇员或雇员代表重新聘用或恢复原职，并且给予补偿。如果他查明没有违章行为，他必须做出否定该申请的指令。

    英国没有在《环境法》中直接列明对雇员的保护措施，但是却明确指出了雇员委员会的职能，从而达到保护雇员的目的。《环境法》第二十三节“雇员委员会的职能”规定：“根据1994年《地方政府（苏格兰）法》建立的雇员委员会的职能如下：1、考虑并审议依据本法或者本法下的任何方案为向环境机构移交地方主管部门的雇员所作得安排；考虑国务大臣或者地方主管部门提交的、由于本法规定或者依据本法制订的方案所引起的、作为后果而产生的有关雇员的问题；3、就前述第一项提及的保护雇员的必要步骤，向国务大臣提供建议。”[⑦]

    德国《联邦污染控制法》规定，需要审批的设备的经营者应任命一个或多个侵扰防护人，因为这些设备在使用中可能造成空气污染、噪声和震动等环境危害。侵扰防护人的任务包括使用有利于环境的方法和应用有利于环境的产品、对承担的义务进行监督、向企业成员解释设备造成的环境危害并依法采取措施防止环境危害。对于侵扰防护人的保护，该法第58条规定：“侵扰防护人不能因为完成它所承担的任务而受歧视。如果侵扰防护人是经营者任命的雇员，无正当理由解除劳动关系是不许可的。但是，经营者有重要的解雇理由，也可以不遵守合同。”[⑧]《水管理法》第21（1）条规定：“允许一天向水源排放750立方米以上废水的的水源利用者，要任命一个或多个企业水源保护人。”水源保护人有权利对规定、条件和义务的遵守情况进行监测。[⑨]《水管理法》第21（6）条规定：“水源保护人在完成给予他的任务中不应受歧视。如果水源保护人员是使用者任命的就业人员，即使使用者摆出事实，并以重要理由提前解除劳动合同，这种解除是不允许的。任命水源保护人员后，从任命起1年内，即使摆出事实，使用者以重要理由提前解除劳动合同，这种解约也是不允许的。” 从以上条文我们可以得出这样的理解，除非有重要的理由，否则不可以任意解雇作为侵扰防护人的雇员，从而在法律上禁止雇主因为侵扰防护人承担的特殊任务而以解雇作为报复手段。而且对于水源保护人的保护力度更大，在任命的1年之内，哪怕雇主以重要理由要求解除劳动合同，这种要求也被禁止。

    分析以上几个国家的环境法中关于雇员保护的条款，我们可以得出，很多环境立法相对发达的国家都在注重控制污染、保护环境的同时，注重雇员在行使检举控告权时的个人劳动权利的维护。也就是说，很多国家在制定环境法的时候把劳动法的立法精神和有关原则、规则纳入到环境法中，使雇员在根据环境法行使权利的同时享受到劳动的保护。

    四、加强我国环境保护中雇员保护的措施

    1、在《环境保护法》和各类污染防治法中加入“雇主报复”条款

    加拿大等国家环境保护法律中的“雇主报复”条款，实际上是一种把劳动法相应的原则精神纳入到环境法中的做法，对于保障告发人的劳动权等各项权益起到了积极作用，使告发人免除后顾之忧，并警示雇主不要做出法律禁止的行为，从而达到防治污染、保护环境的目的。我们国家的环境保护法律主要从规范企业排放污染物入手，实施污染物总量控制，以此防止环境进一步恶化。但是我国环境保护法律的不足在于相应配套制度设计不够合理，环境监管不力。如前所言，内部知情人的告发是一种有效的监督方式，应该对此大力提倡并对告发人加以保护和奖励。列明“雇主报复”条款将进一步明确告发者的权利和救济途径，使监督更加有力、有效。

    2、确立举报保密的原则。

    一般告发者出于害怕雇主报复的心理，不愿意透露自己的具体信息。国家环保总局《关于建立全国环境保护举报制度的指导意见》指出要“方便群众投诉”，“为举报者保密”。举报制度能否发挥作用关键在于是否有完善的环境保护举报制度，具体应该做到对于举报事项及时登记立案，对举报者提供的线索认真查证、限时办理，并在报纸、广播等形式及时公告被举报单位、案件进行情况以及案件处理结果。对雇主的“曝光”和对告发者的“保密”不相矛盾，也是由客观情况决定的，为了免除不必要的、可能发生的麻烦，告发者更乐于在保密的情况下去告发自己的雇主。

    3、积极发挥工会的作用。

    《中国21世纪议程》指出：“实现可持续发 展目标，必须依靠公众及社会团体的支持和参与。公众、团体和组织的参 与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程。”该议程第20章第56条（d）要求工会“充分动员职工和基层工会组织积极参与国家环境保护政策、方案的制定和执行，在涉及社区环境、工作环境及职业安全卫生条件改善等问题时，应建立工人和工会的参与监督机制，保障职工的参与权。”由此我们可以看出，国家鼓励工会发动职工参与到环境保护的活动中来，不仅仅是为了自身的工作环境和企业卫生条件改善，同时对企业可能影响到社区环境也就是周围环境的活动也有监督权。因此职工对于雇主的污染、破坏环境的行为有权以告发的形式予以监督，工会应该作为其坚强后盾予以支持。

    4、在《劳动法》中扩大劳动争议的范围，特别设定环境劳动争议。

    传统《劳动法》处理的劳动争议主要包括因开除、除名、辞退职工和职工辞职、自动离职发生的争议；因执行国家有关工时、工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议；因履行劳动合同、集体合同发生的争议，法律、法规规定的其他劳动争议。雇主（用人单位）如果因为雇员（劳动者）告发其侵害环境的行为从而把雇员开除或除名，或者制造障碍使雇员无法正当行使其关于工时、工资、保险、福利、培训、劳动保护方面的权利时，雇员可以按照《劳动法》规定的救济方法解决争议。但是如果雇主在一定范围对雇员歧视，比如同等情况下不给予该雇员培训的机会，雇员获得支持的可能性就大大降低。

    对此，劳动仲裁委员会应该为环境劳动争议设定特别机构，因为环境劳动争议有它的特殊性，表现在报复的形式多样，可以是解雇、恐吓、侮辱、歧视（包括不给予同等升职、加薪、培训的机会）等。劳动争议发生后，雇员可以直接向特定机构控告雇主对他有报复行为，机构应该在规定的日期内作出调查。如果雇主确实实施了不正当的报复行为，该机构有权要求他停止这项行为，如果给雇员造成了损害还应该给雇员相应的赔偿。如果雇主不执行机构的决议，雇员可以向法院起诉。

    5、在企业中设立环境侵扰防护人制度。

    如德国的《联邦污染控制法》和《水管理法》都规定了侵扰防护人制度，专门负责监督企业在使用设备和采用某些工艺、方法时不能对环境造成危害。侵扰防护人在企业内部工作，对于整个企业的运作情况有深刻的了解。他们通过定期对设备的检查，了解其作用、能力和运营情况。通过监测污染物的量和质，记录检查和测量的结果，并向企业经营者报告存在的问题和解决的措施。经营者在决定采用某种方法或是用某种产品时要征求侵扰防护人的意见。侵扰防护人和企业领导意见不一致时，如果他认为事情的意义特殊，需要部门的决定，企业经营者要通过企业内部的组织措施，确保侵扰防护人可以直接把意见或想法提交给作出决定的部门，从而从源头上防止污染、破坏环境事实的发生。

    6、给予检举控告者一定补偿和奖励。

    环境污染和破坏很多时候难以估量其严重后果，因为造成的影响有些是直接利益的损失，有些是间接利益的损失。而且，环境一旦遭到污染和破坏，其修复的成本要远远大于预防的成本，更何况有些污染和破坏可能永远不能修复。因此雇员的告发行为如果引起主管部门的重视，从而采取有效措施制止环境污染破坏继续发生或恶化，其经济价值和社会价值都是巨大的。但是雇员要进行检举控告，必须承受很多可能对他自身不利的后果。比如工作机会受到限制、在单位里人际关系紧张，以及需要投入的大量的时间和精力，其中也不乏经济投入。因此，雇员基于保护环境的神圣目的而牺牲自己的一些切身利益，这种行为值得嘉许，对他应该进行精神上和物质上的奖励，并对其经济指出给予补偿。

    7、加强环境宣传教育。

    《全国环境宣传教育行动纲要》（1996- 2010）指出“环境污染和生态破坏越来越成为制约我国经济和社会发展的重要因素，成为人民群众日益关注的重要问题。”目前我国公众的环境意识还比较低，不同地区、 不同群体的环境意识存在着明显差异。进一步加强环境宣传教育，提高全民族的环境意识，仍是当前一项十分紧迫的任务。只有全民族环境意识提高了，重视经济利益与环境利益相协调，企业自觉从源头控制污染，普通公民乐于参与环境监督和管理并且其监督权和管理权得到相应保障，污染破坏环境的行为才能越来越少，环境恶化的势头才可以得到遏制。

    参考文献

    [1] 赵国青：《外国环境法选编》，北京：中国政法大学出版社2000年版。

    [2] 张梓太：《环境保护法》，北京：中央广播电视大学出版社1999年版。

    [3] ENVIRONMENTAL BILL OF RIGHTS，1993， PART VII EMPLOYER REPRISALS

    //192.75.156.68/DBLaws/Statutes/English/93e28_e.htm

    注释：

    [①] 张梓太主编：《环境保护法》，中央广播电视大学出版社1999年版，第145页。

    [②] 还包括《陆地水污染防治法》、《海洋污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染防治法》、《放射性污染防治法》、《化学物品污染防治法》等。

    [③] 1994年2月15日，加拿大安大略省《环境权利法案》（EBR）生效。《环境权利法案》（EBR）在公众参与和环境公民诉讼方面的规定走在了各国立法的前列。EBR的公布被视为环境决策的新纪元，因为它提供给公众获知政府在环境方面活动的更多的机会，保证公众的环境权利，并公开决策过程以获取更大的公众监督。

    [④] ENVIRONMENTAL BILL OF RIGHTS，1993， PART VII  EMPLOYER REPRISALS

    //192.75.156.68/DBLaws/Statutes/English/93e28_e.htm

    [⑤] 赵国青主编：《外国环境法选编》中国政法大学出版社2000年版，第198页。

    [⑥]赵国青主编：《外国环境法选编》中国政法大学出版社2000年版，第198页。

    [⑦]赵国青主编：《外国环境法选编》，中国政法大学出版社2000年版。第480页。

    [⑧]赵国青主编：《外国环境法选编》，中国政法大学出版社2000年版，第802页。

    [⑨]赵国青主编：《外国环境法选编》，中国政法大学出版社2000年版，第821页。

 胡凤霞