基层人民法院涉诉信访难题破解对策

 

　　一、涉诉信访的现状及特点

 

　　近几年来，在涉诉信访工作压力大、任务重的情况下，笔者所在的法院将信访维稳作为每个院领导班子成员及庭室负责人的第一责任，加强领导，健全制度，畅通涉诉信访渠道，提高涉诉信访工作质量和效率，努力化解矛盾纠纷，在全院初步形成了全员参与、上下协作、内外联动、常抓不懈的信访维稳工作长效机制，使非正常上访逐步得到遏制。2006年以来，全院共接待来访424人次，处理来信68件次，办理转办件154件次。其中2006年接待来访158人次，处理来信13件次，办理市中院、县委、县人大及有关部门转办、交办案件61件次；2007年接待来访115人次，处理来信25件次，办理转办、交办案件53件次；2008年接待来访125人次，处理来信27件次，办理转办、交办案件37件次；2009年一季度接待来访26人次，处理来信3件，办理转办、交办案件14件次。全院共化解重信重访案件45件，其中中央交办的2件，省市县交办件43件，全部做到了案结事了。非正常涉诉上访逐年减少，在北京奥运会等敏感时期确保了无非正常赴省进京上访。

 

　　分析近几年的涉诉信访工作，涉诉信访案件主要呈现如下特点：（一）涉诉信访的范围和层面扩大。过去涉诉信访问题主要集中在对法院裁判不服的“申诉”、要求对生效裁判的执行，一般发生在案件审结后或执行过程中。如今的涉诉信访则不同，既有对生效裁判不服的，也有在审判过程中要求公正裁判的；既有申请人要求尽快执行的，也有被执行人或案外人对执行提出异议的；既有对实体处理不服的，也有对审判执行程序不满的；既有针对审判执行本身的，也有针对法官作风纪律问题的；既有“求决”的，也有“索赔”的，等等，不一而足，包含了法院审判执行业务的全过程和方方面面。一些上访人以上访为手段向法院施加压力，求得于己有利的结果。很多初访的案件，在审理未果时，当事人就去上访，理由如办案拖拉，地方保护，偏袒一方等。（二）重访、缠访、越级访比例较大。有的常年上访，一事多访；有的逐级上访，多次到市赴省进京上访，数年上访。（三）上访诉求愈来愈多，期望值愈来愈高。有的上访案件初访时请求事项单一，请求数额几千元、几万元，上访几年后请求数额增至十几万乃至几十万元，呈现复杂性，处理难度愈来愈大。上访人屈某最初上访时只要求法院将1万多元的案款执行到位，在被执行人死亡后，屈某遂向法院提出赔偿要求，赔偿款由2万元逐步提高到30万元，并且要求政府认定其几十年前修水库造成的损害为工伤，并给予工伤待遇。（四）信访当事人对立情绪大。许多信访群众对法院尤其是案件原承办法官存在很大对立情绪，接待稍有不慎，极易使矛盾升级，小则争吵不休，大则继续上访，甚则矛盾激化。（五）上访方式多样。有的采取集体上访，围堵法院、政府机关大门，有的采取散发上访材料、扯横幅、拦截领导车辆等极端方式上访。

 

　　二、涉诉信访的原因分析

 

　　涉诉信访案件的大量涌现，有着深刻的时代背景和社会政治经济方面的原因，其根源是多方面、多层次的，不仅有司法环境及当事人自身因素等外部原因，也有司法体制机制、法院管理等内部原因。上述已化解的45件重信重访案件中，对裁判不服或要求公正裁判的14件，占31.1%；要求执行的22件，占48.9%；其他9件。其中审判执行质量存在瑕疵的14件，占31.1%。从法院内部管理来看，造成涉诉信访的原因主要有：

 

　　1、案件质量管理体系不完备、落实不到位。各级法院缺乏统一的、系统的、全面的案件质量管理体系，在案件立、审、执各个环节管理上虽然方法多样，各有特色，但不一定科学有效，加之落实不到位，难免出现纰漏。一是立案审查把关不严，可能导致该立的没立，或不该立的立了。比如房屋拆迁、征地补偿、企业改制等一些法院不宜直接受理的纠纷，不仅涉及群众的基本生活问题，而且政策性也很强，如果政府出面协调处理，能够从根本上解决问题，效果比较好。而如果法院立案审查不严进入诉讼程序，一旦协调不了，将直接造成工作被动，势必引起当事人对法院的不满，从而导致涉诉上访，甚至集体上访。二是审判执行流程管理流于形式，缺乏有效监督。有的不按排期开庭，随意更改开庭时间；有的文书送达不及时；有的久拖不审、久审不结，随意中止、延期时间，直到当事人上访才予以重视；有的执行不力，案件久拖不执、贻误执行时机和不严格依照程序法执行、被执行人有执行能力而不执行，产生了“法律白条”；有的执行不当，或超标的执行，或裁定中止和终结执行不当，或查封、冻结、拘留、罚款等强制措施使用错误，或错误执行案外人财产；有的保全措施适用不当。三是案件文书审查、质量评查把关不严，致使“问题案件”一路过关。极少数程序上存在瑕疵的案件，裁判结果缺乏证据支撑的案件，法律文书质量不高，在叙述事实、证据论证、说理及校对等方面不认真，不能做到胜败皆明的案件最终得以出笼。

 

　　2、法官队伍管理不精细、不周全。队伍建设中注重政治建设，把握正确的政治方向；注重业务建设，提高法官的法律素养，却往往容易忽视思想作风建设，忽视法官的司法技能培养，忽视对执法办案细节的检查和监督。一是个别法官司法为民意识不强，忽视国情、超越实际、脱离群众，重判轻调，重结案轻效果，不愿做细致的群众思想工作，致使少数案件质量、效率、社会效果难以统一。二是极个别法官司法技能不高。有的能调解的案件久调不结，最终一判了之，激化了矛盾。有的重实体，轻程序，被当事人抓住程序瑕疵不放。三是极个别法官执法不廉。在办案过程中办关系案、人情案、金钱案，吃拿卡要，加剧了群众对审判工作的不信任。事实证明，不少极端上访案件，起初都是此类案件。当事人在对某个法官做出偏向自己裁判的高度期望落空后，最终将这种期望化成了对某个法官乃至法院的愤怒和仇视，因而不遗余力，反复上访。四是审判行为不规范，审判作风不扎实。有的法官执法办案不愿意遵守《法官行为规范》搞“规定动作”，而是自以为是，随心所欲，不严格执行程序法，言行举止不端。工作方法简单粗暴，态度冷、硬、横、推。有的庭审中质证、认证不规范，对当事人提供的证据审查不细，随意打断当事人发言，不听取当事人陈述意见，案件强行调解，违法调解，对当事人申请调查证据不予理睬等，伤害了人民群众的感情，让当事人产生不信任感，甚至是对立情绪，对裁判的正确性产生“合理”怀疑，降低了司法的公信力，一旦败诉，很可能上访。特别是处于弱势或败诉的当事人会将这种缺乏亲和力的作风、形象与审理结果联系到一起，使法官结了案，也便结下怨。从某种意义上说，某些上访案件是个别法官久拖不结“拖”出来的，是被个别法官吃拿卡要“卡”出来的，是被个别法官粗暴的语言“激”出来的，是被个别法官生硬的态度“逼”出来的。

 

　　3、信访处理机制不完善。一是立案信访部门职能弱化。根据国务院《信访条例》和信访工作实践，法院受理的信访事项主要包括了对法院工作的建议、批评和意见；对法院工作人员违法、违纪、失职、渎职行为的控告、检举；依法由法院管辖案件的告诉、上诉和申诉；应当由法院受理的其他信访事项。其中司法不公与执行难问题是信访的热点。这些信访案件都涉及到其它审判业务庭的问题，然而只有案件的告诉、申诉的审查立案和上诉工作立案庭有权办理，其他更多的则是法院纪检、监察部门的职责。法院虽然设有信访室，却是立案庭的下设机构，其主要职能是接待来访，处理来信、记录意见、报告领导、上传下达，不具备对信访工作的组织协调、检查督办等权限，上访人因此缺乏信任，认为最终解决问题的办法是找权力在上的机构或领导。二是信访案件处置机制不顺畅。由于立案庭信访室的职能不全，缺乏应有的协调权、监督权和建议权，阻碍了法院内部横向联动机制、群防群控局面的形成，也容易造成处访不及时、不认真、推诿等情况发生。三是信访工作系统性差，缺乏整体观念和系统控制。当前，法院基本沿袭办案责任与信访责任相分离、裁判权与处访权相分离的做法。这种分离使得法院各业务部门缺乏对信访问题的整体性认识，认为信访接待只是信访部门和院领导的事，与己无关，因此对信访问题采取拖拉、搪塞的态度，有的还拒绝到信访室接待其主办案件所涉的来访当事人。这种分离直接导致了信访工作的两大症结：一方面使原承办人基本游离于审判工作，导致处访人员不能有针对性地对信访焦点问题进行处访；另一方面，使大部分信访人对信访工作产生不信任感，转而寻求领导解决问题，使信访工作人员权责处于虚化状态，造成了信访工作无法及时、能动地开展，造成信访工作的极大被动。四是处置非法上访缺乏力度。由于信访工作无统一的法律来规范，对无理缠访者的处理无法可依。湖北省高院、检察院、公安厅虽有一个意见，但可操作性并不强，仅凭法院难有作为。

 

　　三、破解涉诉信访难题的对策

 

　　涉诉信访固然有深层次的社会、政治、经济、制度等多方面的原因，破解这一难题需要综合治理。当前，广大人民群众日益增长的司法需求与人民法院司法资源不足、法官司法能力参差不齐的矛盾在短时间内还不可能得到彻底解决，人民群众对司法工作的意见、批评、不理解甚至误解也不可能在短期内完全消除，涉诉信访不可避免。作为基层法院，切实践行科学发展观，加强科学管理，努力提高审判质量和效率，不断满足人民群众对司法工作的新要求、新期待，无疑是预防和减少涉诉信访之上策。

 

　　1、实行源头治理，审判管理要科学。要开展案件质量全面管理年活动，完善案件质量监管保障体系，在案件导诉、立案、保全、证据交换、庭审、调解、文书制发、宣判、执行、诉讼费收取及案款管理等环节制定详尽的操作规范和监管细则，充分发挥承办法官、合议庭、庭长、分管副院长、审判委员会及案件质效管理办公室的职能，全面管理，严格执行，最大限度做到“定纷止争、案结事了”，从源头上预防涉诉信访问题的发生。在立案阶段，注重审查控制，做好社会矛盾的分离工作，严格审查不同的诉求，对当事人的起诉或申请，既不能简单的拒之门外，也不能不加区别的来者不拒，一概受理。矛盾纠纷异常复杂，涉及面广，通过人民调解或行政协调处理更适宜的，可通过人民调解或行政协调解决，不能随意扩大审判权，避免司法资源的浪费。在审判阶段，加强对庭审的监控和指导，要求审判人员严格执行程序法，注重审判程序的公开性和公示性。让群众能够看见法律的公正，感受到法律的权威，触摸到法律的正义。切实做到在审查卷宗材料与交换证据时限制上访苗头，庭审过程中稳定上访苗头，调解活动中消除上访苗头，裁判结果送达时排查上访苗头。在执行阶段，规范执行行为，一定要注意申请执行人的诉求，注意被执行人的情绪，注意执行和解的方式，注意强制执行的力度。

 

　　在审判管理上，要特别注重加强科技投入，提高科技含量。进一步抓好法院信息化建设，发挥局域网和计算机信息网络系统在审判管理中的优势，充分利用数据库、网络、多媒体等技术，借助庭审记录、证据展示、电子显示、庭审监控、现场录像、羁押职守、安全检查、数字通信、数据存储与交换等设备，实现人民法院由传统的办公、审判方式向现代化的“高速数字”方式的转变。通过计算机信息管理系统，对审判流程实行节点控制，努力构建“无缝隙”管理体系，使审判、执行等法院每一项司法活动都处在制度约束之下，确保司法行为的公正、高效、廉洁、文明。

 

　　2、践行司法为民，服务方法要科学。一是要切实践行“为大局服务”的工作主题。紧紧围绕县委确定的工作重点开展审判工作，从大局的高度认识、分析、解决审判工作过程中出现的敏感问题，把对大局的准确把握体现在具体的审判实践中。要围绕“三保”（ 保增长、保民生、保稳定），发挥司法能动作用和政策引导作用，积极审慎处理因国际金融危机引发的各类案件，为全县经济平稳较快发展、人民安居乐业、社会和谐稳定提供有力司法保障和良好司法服务。二是要坚持以人为本，认真落实司法便民利民举措，构建审判贴近群众的司法为民机制，在审判流程的各个环节推行便民措施，实行诉讼风险一次性告知、假日法庭和预约开庭制度，实行速裁方式，做到快审快结，强化对当事人的诉讼指导和法官释明权的行使，引导当事人正确行使诉讼权利，减轻当事人的诉累。三是要实行和谐司法。要以人民群众的司法需求得到基本满足，社会大局实现和谐稳定，公平正义得到及时维护，人民群众对司法高度满意作为和谐司法的根本标志，贯彻“调解优先、调判结合”原则，坚持把调解放到纠纷和案件处理的最高位置，充分运用综合协调的手段，采取教育、协商、疏导、救助等多种办法，努力化解社会矛盾纠纷，全面减少诉讼对抗，确保审执工作法律效果和社会效果的高度统一，实现和谐司法。要建立和完善“三调”对接机制，把人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来。建立“村、乡、县”三级信访调解网络，加大对乡、村人民调解组织的指导力度，加强对人民调解委员的培训，充分发挥乡、村调解组织的前沿阵地作用，做到“村排查、乡化解、县终结”的纠纷化解模式，力争把矛盾解决在当地、解决在萌芽状态中。

 

　　3、提高司法公信力，法官队伍管理要科学。一是加强思想政治建设。认真开展学习实践科学发展观活动，组织全体干警深入学习党的十七大精神和胡锦涛总书记在全国政法工作会议重要讲话精神，始终坚持“三个至上”的指导思想和“为大局服务，为人民司法”的工作主题，从思想上确保人民法院工作正确的政治方向。二是加强工作作风建设。建立民意沟通工作制度，着力构建与广大人民群众、社会各界沟通交流的长效机制。按照科学、畅通、务实、有效、便捷的要求，不断改进和创新工作机制，拓宽民意沟通渠道，最大限度地了解和把握社情民意，最大限度地方便人民群众行使权利、表达意见、监督司法，使民意成为司法决策的重要参考依据和检验工作成效的重要标准，使各项决策顺应群众要求，符合司法规律。认真解决群众“告状难”、“申诉难”等问题，严禁干警对待当事人生、冷、横、推。大力推行《法官行为规范》、《法院文明用语》和《法院禁忌用语》，规范司法行为，塑造文明形象。三是加强司法能力建设，建立以司法考试为中心的学习制度，以岗位练兵为基础的业务培训体系，科学考评，严格奖惩，努力增强人民法官认识和把握全局的能力、把握社情民意的能力、化解社会矛盾的能力，从更高起点思考谋划人民法院工作，立足办案，化解矛盾，促进和谐。四是加强反腐倡廉建设。建立教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，形成“不愿为”的自律机制、“不敢为”的惩戒机制和“不能为”的防范机制，加强警示教育，严格执行“五个严禁”，自觉接受外部监督，包括人大监督、法律监督以及人民群众、社会各界、案件当事人的监督。要本着“严查厚爱”的精神，通过创新工作机制，进一步强化内部监督。通过各项措施的落实，确保无一错案无一干警违法违纪无一不文明执法现象。五是加强审判业绩考评制度建设。建立科学有效、简便易行的审判工作政绩考评体系。不仅要以提高结案率、执结率、调解率为目标，更要以止争息诉、案结事了、胜败皆服为目标；不仅要看办了多少案件，更要看解决了多少实际问题、人民群众是否满意、社会是否普遍认同。坚持“四个到位”，即工作目标与岗位职责结合到位，工作目标细化、量化到位，奖惩措施到位，工作通报、整改落实到位，促进办案质量不断提高。

 

　　4、提高信访难案的处置能力，信访管理要科学。一要科学设置机构，建立相对独立的信访机构，在现有职权的基础上赋予其对信访工作的组织协调权、检查监督权、责任追究建议权。要尝试建立审判服务机构，为诉讼群众提供“一体龙”服务，切实做到“有信必回、有访必接、有惑必解、有难必帮”。二要全面落实维稳责任。加强领导包保化解力度，科学划分信访机构和各审判业务庭、信访法官和审判法官在信访工作中的职责，强化“四定五包”责任制，明确分工，相互协作，共同化解矛盾纠纷。落实信访维稳工作责任追究制，加强经常性督促检查，对发现的问题及时督促整改。对敷衍塞责、工作不力造成社会影响的，实施责任追究。建立涉诉信访案件责任倒查制度，对重信重访案件逐案评查，对因有失职渎职不廉等行为引发上访的，追究相关人员的责任。建立健全案件质量终身负责制，每个审判或执行人员对自己办理的案件终身负责，无论何时因办案不公、不廉、不快等问题出现当事人上访，承办人都必须负责向当事人解释、并做情绪疏导和矛盾化解工作，如不能妥善处置，由院监察室予以查处。三要在立案、甄别、分类、建档、分流、交办、督办、进程、结案、归档等环节上，建立健全涉诉信访案件的流程和质量管理机制，防止因工作的一时松懈而丧失息诉息访的机遇。四要整合社会资源，建立常态化的党委领导、人大监督、政府支持、上下协作、内外联动、综合治理的信访工作机制。在党委领导下，建立人大、政法委、信访局、法院等单位的联席会议，加强协调，形成合力排查化解矛盾纠纷的工作机制。建立领导预约接访、信访预警、定期排查、定期分析、应急处置、回访下访等一系列制度，推动信访工作健康有序的发展。五要因案施策，区别对待。涉诉信访群众是一个需要特殊关爱、安抚、帮助的群体，需要带着特殊的同情心和责任感去解决他们的诉求和困难。对经审查实体和程序确有问题的案件，坚持有错必究，依法启动审判监督程序进行再审，依法维护当事人的合法权益；对诉求合理而依法又难以解决的案件，要采取“调解协商为主、解决民生为主、理顺情绪为主”的办法息诉罢访；对不合理的要求，要寻求合理可行、缓和矛盾的“拐弯处理”办法，不能搞硬碰硬，使对立情绪更加升级；对于“拐弯处理”也不奏效的无理上访，既不能过多地采取强制措施，也不能无限制满足其经济上的漫天要价，要在认真评查终结、解决实际困难、反复做工作、进行训诫的基础上进行衔接，使其得不到好处，该依法打击的也要依靠有关部门严厉打击处理。六要建立涉诉信访案件终结机制。凡是已穷尽法律救济、行政救济、社会救济手段后当事人仍上访不息的案件，要通过争取领导支持，不再作为涉诉信访案件对待，按照属地管理的原则交由上访人所在地的镇政府和基层组织稳控，法院协助配合。

【作者简介】
唐崇德，男，湖北省天门市人，一级法官。