张静：成长中的公共空间之社会基础

发布日期：2009-05-18 文章来源：法律思想网

上海的纠纷案例反映了中国城市社会正在经历重要的社会变迁：一种新型的公民组织正在出现，它产生于居民选举，服务于居民的财产保护和权利救济，它试图以对等的身份、以合约形式建构社会关系秩序。自然地，它同政府单方面授权的原基层管理组织形成权力竞争。这种变化对基层治理构成了明显的挑战，挑战的关键之处在于，是管理公共（群众）、还是公共（实施）管理，二者的差异体现在──公共管理领域的准入、公共代表的权利、公共管理组织的权威来源、它们的行为依据及其主张的基本原则──等方面。这一挑战的潜在影响是，公共治理?quot;非官方化"问题迟早将提上议事日程。

（1）提出问题

　　我曾经在有关社区的一篇论文中[2]，运用个体权利和组织权利概念，解释了北京一个小区居民对物业监督的无效。我的结论是，权利在个体和组织间配置的不平衡现状，不利于在两个行动主体（业主和物业公司）之间，发展出一种约束关系，来防止物业管理逃避责任的现象。这个分析案例来自城市传统社区，它是指──主要由同一单位成员居住，其居住权由单位分配而来，多数人没有依据市场交易价格买房，因而严格意义上的“业主”（产权人），是居住者的单位，而不是居住者个人──这样的居住小区。在这样的小区中，居民需要通过地方政府授权的“公共”组织──工作单位、房管局或街道居委会等，增进他们的共同利益。例如，如果他们希望保留楼前更多的绿地，希望近距离内没有饭馆的油烟，希望减少自行车丢失等等，必须得找街道居委会、楼宇的产权单位（他们的工作单位）、区房管局等组织交涉，由这些组织出面，“代表”他们和物业公司商议解决问题。这是传统的（“公共”）组织渠道解决方法，但其发挥作用的基本前提必须是，这些组织同居民利益的一致性。

　　下面选择的案例具有不同的特征，虽然它看上去是类似的社区冲突，然而其中的变化耐人寻味。

　　[案例摘要]

　　浦东清水苑小区由“畅苑物业”管理，后者的“上级行政单位”，是该小区的原开发商“金桥房产”。居民入住以后，根据《上海市居住物业管理条例》，经过业主代表投票选举，产生了业主委员会，由7人组成。半年以后，委员会发现，“畅苑物业”在几个方面不能令人满意：小区违章装修：约有200-300户装修时拆了承重墙，物业公司对此“眼开眼闭”，因为这些装修公司和物业公司“有特殊关系”，造成了安全隐患；小区治安不合格：一年多发生了12起入室盗窃案；小区绿化问题：有大片草坪树林遭虫害而死；多收费问题：经计算，物业公司每平方米多收了6元维修基金，总数达到100万元，拒绝还给业主。另，小区的活动中心、路边商业用房、车库、物业公司用房等、这部分公共设施的控制和赢利，被物业公司掌握，但管理和维修费用却由居民负担；清水苑的维修基金，大约120万元，按照条例应当列入业委会帐户，由业委会管理，但物业公司没有照办。在双方谈判没有效果的情况下，业委会内部产生分歧意见，但多数委员决定另聘物业公司，“引进市场机制，谁能服务好，价格低，就选谁”。他们以两票弃权、四票通过选聘了“上房物业”。但有关方面认为，选聘物业的条件还不成熟，表态应以团结为重，于是，清苑物业拒绝移交物业管理权，上房物业也在“上级管理部门来电指示”后，来信婉言谢绝了应聘签约。业委会起诉清苑物业公司，但法院认为业委会公章未正式备案，起诉未果。有报道说，上海这种情况“已经出过十多次了”[3]，小区业委会和物业公司有矛盾情况多，关系好的少。[4]

　　（资料来源：北京大学社会学系张磊等对该案例的访问记录）

　　我注意到，这个案例中的“业主”，是居住者或家庭本身。这些人经市场购买取得房屋财产，他们的背后不存在同一工作单位，或者即便是偶然如此（比如，一些工作于同一单位的人，可能由于信息灵通在同一处买了房），单位也不再具有产权人的身份。在这种情况下，工作单位没有义务“代表”他的雇员介入物业和业主的纠纷，因为，随着单位产权人身份的消失，由它来组织化业主利益的基本缘由已经不复存在。这样，保护居民（业主）财产的公共管理机构出现缺位。

　　在制度惯例上，街道居委会和区房管局似仍具有社区公共管理的身份，但事实上，在我们的案例中，这些组织和居民不仅缺少利益相关，甚至还具有利益冲突。根据清水苑小区业委会的调查，居委会占有的小区设施正在经营赢利项目，而业主并不知道其收益分享的范围；房管局则认为小区纠纷和它们无关，提出这种事情已经“超出了它们的管辖范围”；区开发办公室也属于管理单位之一，但在众多告状者、众多消息来源中，它们的立场几经变化，发出的文件自相矛盾。[5]可见，这些组织基本上只是认同管理者的身份，不愿、或不能代表业主利益，更没有动力承担公共管理的责任。但它们却和物业公司利益有涉：有的通过物业得到利用小区设施的经营机会，有的则需要物业上缴各种管理费用，有的和物业管理公司的“前身”有密切的历史渊源关系。尽管，这些管理单位都声称自己是关心居民利益的，但和物业方面的利益有涉，“消灭”了他们约束物业、关心居民的动力，而传统的“管理”职能也不允许发展这种角色，因为它们管理的对象，是居民的生活秩序而不是居民的财产。一直以来，这些组织进入公共管理领域的资格和工作业绩，并不由居民定义或评价，更和居民的选择无关。再者，这些组织和居民之间不存在契约关系，就是说，它们和产权人利益无法运用选择性合约将其一致起来。结果，在我们的案例中，居民不得不“绕”过他们──用清水苑居委会的话说就是，“他们什事情都不向我们汇报”──而是采用其他途径（业主委员会）增进业主的公共利益。这样，业委会这个产权人的代表机构，就成为案例中组织化业主利益的新单位，它们试图承担居民房产管理的公共职能。

　　这些现象提示出的问题很重要。例如，比较传统的城市生活社区，上述这类社区的基本性质发生了什么变化？尤其是相关的组织及社会成员间的关系发生了什么变化？这些变化怎样影响了居民参与公共事务的条件？它们对建构公共空间的影响是什么？它们对垄断公共空间准入权的原组织产生了什么冲击？原公共管理组织和地区政府对这种变化的反应是什么？这些问题尚未引起广泛的关注，是因为人们尚未认识到，通过这些现象，我们可能观察到当前城市社会有关公共事务的制度现状──公共机构和居民利益的连接程度；公共空间的构造者和准入资格；公共管理资源的配置组织和分配原则；地区政府在冲突性产权要求中实施的保护原则等等；我们还可以看到变迁对这种现状的冲击后果──现有公共组织的反应。在我看来，这些方面和社会的基础结构具有密切关系，它可能意味着一种基础关系结构的根本转型。识别和解释这种转型是学者的责任，以下我将重点不同地讨论这些问题。这种讨论既是知识论意义上的──重点是了解，在我们的社会中发生了什么变化、以及原公共组织对变化的反应，又是价值论意义上的──重点是说明，这些变化对于建构公共空间的基础性意义。

（2）新城市社区

　　长期以来，除了历史上继承的居民私房以外，城市社区多数住房是居民工作机构分配的结果，房客本人不是一个独立的市场选择单位，他是作为工作机构的成员进入居住区的。一方面，居民的这种居住身份，是他工作合约的一部分或伴随物，所以不存在他自己和物业的直接关系；另一方面，物业组织也多是隶属于公共（政府）机构的社区建设开发单位，他们代表地区政府拥有物业的准产权，可以控制、处置物业资源并享受收益。这些“准”政府机构通过地区政府的分配得到物业开发和管理权，同时也程度不同地替地区政府承担着部分社会福利职能。比如，部分由居民或单位交出的费用──比如取暖费、垃圾清理费等──常常只具有象征意义，并不能平衡实际的支出成本。往往，这些费用要么由地区政府贴补，要么由居住者单位统一负担，甚至还可能由小区经营的其它收入（比如停车场、房屋出租等）来填补。因此，物业公司不仅视自己为当然的管理者，而且是身份和地位都“高”于居住者的一方，因为是他们掌握着房屋资源的社会提供，是他们代表地区政府为居民提供了福利。居民不住，对物业的生存没有影响，收不到费用也不是它们收益的损失，因为费用反正由政府负担；但反过来，如果物业停止了工作，对居民的影响极大。在物业眼里，居民是一个“准”公共福利的享用者，是物业管理照顾的对象。总之，是居民依赖物业的资产生存，而不是相反的关系，居民当然不能约束物业。

　　在这种关系中，各方的权利、责任和义务不对等，但也不是没有确定的结构，基本上，它与“集体-组织共享”的产权，即居住者工作组织和房管物业组织共同享有房产权利的制度有关。但这个结构对于“公共”的定义是有排它性的：只有被特别授权的组织才被看作是“公”，只承认这些已定义组织间的“公对公”关系，而公众、居民个体的事情，如果不发展为两个单位组织的事，则难以上升为“公”事，亦难以找到解决途径。这就是说，组织对组织是公对公，纠纷必定是公对公解决，必要时由地区政府出面协调，而居住者，在这个结构中则被定义为“私、个人”的一方，与“组织”没有等同的地位或权利。“处理事情只对公家单位，不对个人”，“不能私自如何如何”……成为人们习以为常的工作用语，它表明了公众、居住者个体的地位和权利状态，更表明了上述组织进入公共事务领域的垄断身份，不经由这些组织，公众并没有进入公共事务的常规渠道。

　　但在我们的案例中可以发现，新的城市居住小区已经发生了变化，其中最基础的，是居住者和房产关系的变化：房屋产权已经通过购买归属到个人或家庭。这样一来，旧的业主主体──单位、房管局或开发者已经转变成新的，他们是购买房屋的社会集团或个人。于是，一种对等的市场关系就出现了：业主成为房屋的产权人，他们以管理费“购买”物业公司的保安、绿化、清洁等社会服务，物业公司则以提供服务作为交换，从业主的“购买”中获利生存。这个市场关系使得交易双方──物业公司和业主──的地位趋向于“对等”，更准确地说，是趋向于各自权利义务对等地配置。这种“对等”明显地表现在，原来的物业地位不得不发生变化，他的生存建立在市场选择和管理费获得上，这实际上等于增强了选择主体──消费者（产权人）的权力。

　　如果我们把管理房产看成是一项市场资源，那么，拒绝购买不合格的服务产品，或选择购买（竟聘）其他公司的服务产品（在我们的案例中，就是由业主选择物业公司），是市场中必然发生的现象。业主的选择权被“上海市居民小区管理条列”合法化，这个条例明确承认，由业主代表大会选举产生的业主委员会，具有运用签署合约选聘物业管理公司的权利。这种居住者的选择权，显示了他们同物业不同以往的关系性质：他们是由聘用合约联系起来的交易双方。这样的关系意味着，物业从一个准政府式的、有权力的、社会公共事务的管理者，转变为一般的、提供管理服务的企业，如果它是据此赢利的，那么它实际上正在脱离传统中的“公共”身份，即，它不是依赖税务、而是依赖服务性劳动的报酬生存的经济组织。很明显，这二者的“经济来源”不同是，“税务”由税收者控制，只要保持管理者的地位，则来源可靠，而“服务性劳动”则由消费者选择，因而物业是否能够保持地位，取决于它的市场竞争能力；二者的社会身份不同是，前者为公共组织，后者为非公共组织。

　　这种变化预示着新的社会关系出现──比如，相当多的准政府组织身份变化，从官方领域进入社会领域，从管理者和被管理者的权利不对等关系，转变为以选择性合约联系起来的、权利义务对等的社会行动者；他们彼此需要对方的原因，在于能够通过合作（提供对方需要的劳动），满足自己的需要（增进自己的利益）。这种变化还预示出，随着新的产权关系的变化，对一部分稀缺的社会价值──资源、商品和劳务──而言，它的分配规则及参与分配的主体发生了变化。具体来说，“规则”方面的变化，是物业需要通过竞争获得这份管理资源，但竞争的标准是服务质量的高低，而不是他在地区政府体系中的级别、地位、以及和政府关系的远近。参与分配管理资源“主体”方面的变化，是一些公共管理的责任开始转移，从政府、房管处、单位或物业开发等组织的单方面责任、转移到居住者为主要的责任方去了，不过由于成本、时间和专业分工的原因，他们愿意委托物业公司来代理这份管理责任。这样，对于物业管理市场资源的分配，就由从前的政府分配转变为由产权人（居民通过竞聘物业的活动）来分配。而这一点，又成为物业公司负责（代理）对象改变的原因：过去，它们仅向自己的行政上级负责，现在转变为向居住者（产权人）负责。这意味着，物业公司由前者的代理转变为后者的代理，而产权人组织（业主委员会）成为实施这种代理的媒介，因此它开始进入公共社会。

（3）新公共组织

　对于认识当前的社会变迁来说，意义重大的事件是居民产权人组织──业委会的性质，它们不仅是进入公共空间和活动主体，而且它们的行为方式体现着一些新的原则。而在原公共组织中我们很难发现它们。

　　业主委员会代表居民，它试图通过竟聘选择权，参与对管理（市场）资源、劳务供给等有价商品、即价值的分配，这些资源和劳务的分配，由于涉及到公共需要，成为一种（准）公共产品。在从前，这种分配完全是由行政组织作出的，在我们的案例中还保留着这样的惯性──开发区的行政上级，仍然坚持他们“分配”物业管理资源的地位。这些行政组织仍习惯垄断公共事物的参与资格，单方面定义公共事务的范围（比如什么是公共事务）、以及能够进入公共事务管理的组织资格（比如谁可以是公共组织，谁具有公共管理资格）。公民个人或团体没有被纳入到这个定义过程中，因为它被定义为“私”人领域，即认定它不能代表公共利益、参与公事活动。而业委会的出现意味着一种变化：由指定的公共组织处理居民共同的事务，变化为由居民组织处理居民公共事务，这显示了组织化的社会联合由私域向公域的变动。尽管这种变动是缓慢且不确定的，但是它确实开始尝试，将分散的个体力量内聚，从分散、私域的民间社会多元组成，转向自主联合、公域的公民社会组成。这些组织参与公共事务，同地区政府所属的某些公共机构合作，共同肩负管理责任，处理涉及公共事务的问题。

　　特别有意义的是，与原有的公共组织相比，这些新的居民公共组织在授权和产生方式、内部结构、处理的议题、行使权利的根据等等方面，形成了前者不具备的特色。通过它们，小区居民同地区政府、同法律机构、同市场中的公司发生了密切的联系，居民个体之间也发生了基于共同利益的密切联系。这是一个社会公共资本的增加过程。

　　业委会的议题

　　在新小区中，业主委员会参与处理的一些常见纠纷主题是：小区内公共用地的绿化（要求减少赢利目的设施）、环境保护（要求禁止附近开设餐饮业，以避免油烟）、减低噪音（要求禁止噪音扰民）、卫生（要求及时清理垃圾）、房屋维修、照明（要求维护街灯）、安全（要求井盖完好、治安巡逻、围墙修理）等等。另一个常见议题是关于物业费用，比如确定如何收取和使用管理费；如何管理维修费，要求向居民代表报告成本预算；如何计算公共分摊面积，要求向居民代表证明这些分摊计算无误。这些议题都是典型的社区公共议题，他们涉及到的并非只是一家一户的利益。业委会的基本职责，就是约束其它组织对于代理责任的卸责行为，捍卫产权人利益不被侵犯。而这些主题，过去完全是政府组织、或政府的委托机构（单位、居委会、房管处等）之责任范围，如今公民组织负起了监督的责任。这种责任的转移，来自于利益相关的公民权责意识发展，而原有公共组织的低效也是原因之一。

　　授权和产生方式

　　小区业委会经业主大会、或业主代表大会选举产生，每届设有期限限制。案例小区业委会的具体产生程序是：“愿意为大家服务的人自愿报名，报名的16人都自动成为竞选侯选人；业主每五个门洞选出一个代表，大于五个门洞的楼选两个代表；公布这些代表名单两星期，充分发扬民主征求意见；之后在代表中对16个候选人进行协调，有5人（原来因下岗，希望借机会谋职，在被告知没有收入后）自动放弃了竞选；开过3-4次业主代表座谈会后，选出7个人，上报房产第六办事处获得批准”。[6]业委会委员被选的原因，一般没有等级或者关系的理由──不是他的工作身份和级别，也不是他和物业的传统关系，而是符合这些标准：有时间、负责任、有知识（包括法律和房产方面的专门知识）、能够代表业主利益。这个组织的成员基本上是兼职义务工作，没有工资，它们的部分工作费用──例如交通费等往往还需要个人支付。[7]业委会的职能范围是被业主限制的，他们不能够操办业主代表授权以外的事项，比如在清水苑，有人提出业委会办公室的装修费用问题，他们就不得不用文字报告作出解释。[8]这表明，如果该机构脱离了居民的认可或不受控制──做不该做的事，它就无法在业委会的位置上长期呆下去。

　　行使权利的根据

　　清水苑纠纷的过程中，我们看到有多次借助法律规则判断的事件──关于业委会备案公章的合法性问题；关于居委会召开业主代表大会的资格问题；关于业委会成员之一和“上房物业”的利益牵涉和回避问题；关于竟聘事项是否需要业主代表大会授权的问题；等等。所有这些事件的发生过程都预示着，法律条例正在成为业委会行使权利的根据，也就是说，它们的权利、乃至行使权利的结果——获得的影响力或权力，并不是由行政分配而来，而是由法律授权而来。在处理这些事件和日常事务中，业委会成员需要学习相关的法律文献，熟悉《小区管理条例》、《环保法》、《燥声限制条例》等等条文，作为行动的指南。他们在交涉相关问题的时候，总是要找到相关规则──或者是质量计算、房屋丈量标准，或者是报刊上公布的、其它小区的类似案例作为示范。他们经常寻求帮助的组织，有法律部门、律师机构、政府的环保部门、工商部门、报纸电视等媒体部门，他们还邀请居委会等机构参加业主代表大会或参与公证竟聘物业的投票活动。

　　公共责任

　　在上海的一些小区中，业委会还掌握着大项维修建设资金使用的批准权，当物业计划一项需要费用的投资时，特别是维修计划费用，需要得到业委会的批准。这样能够避免浪费性“服务供给”发生，当然也节约了业主交纳的费用，而这又要求他们按照相关的财政、会计、借贷等法规控制小区的公共预算。这说明，公民组织正在行使监督预算费用的责任，并间接地行使小区内公共设施建设的监督责任。业委会还制定《业主公约》对居民行为进行自律，“公约”经业主代表大会通过生效，其中规定：使用、经营转让房产应当遵守法规；配合物业的小区管理工作；交纳费用；不侵占公共地段；不翻阅围墙、乱停车、乱涂写、乱设摊、乱丢垃圾；伤害他人或损害他人财产的赔偿责任等。[9]这是一种公共建设及预算管理的理性发展，也是一种典型意义上的（依法）公民自治。

　　内部结构和活动

　　业主委员会委员一般由5-7人组成，成员全都是小区居住者。业委会主任并没有多于其它成员的权力，主任的主要角色是召集人，他的个人意见不能影响其它成员的投票──在清水苑案例中，业委会中的主要成员对竟聘单位有分歧意见，结果只能有的人回避，其余的人投票决定。业委会的活动主要是收集意见、信息通报、交涉议题、联系相关单位、商议行动计划等。

　　从这些方面我们看到，第一，业委会是一个社区公共组织，它以居民的“公共”利益作为组织化的动力，它的行动实践着不同的社会规则──自主、选择、对等、参与、公共授权、公民责任、行动以法律为依据等等。这一点使它区别于“私”的组织或行政任命的“公共”组织，他们正在改变过往已经习惯的组织社会之原则，第二，这类社区公共组织在城市出现，试图进入公共领域，管理公共事务，它正在建立起一个公共活动空间。这个空间作用于整合公民共同利益，促进公民的合作，增强公民的自主性单位，动员公民参与，强化公民基于合约基础建立的信任、监督和自我控制关系。第三，社区公民组织在政府组织和私人之间发挥作用，因而它联系了公民和政府；它推进法律的需要和普及，因而正在提高社会（依据法律的）组织化水平。第四，这种发展还在创造一种新的社会资本──社会合作和信任；也在创造一种新的社会身份──公民；同时还在创造一种新的社会关系──个体与公共之间、社会组织之间、社会与国家组织之间的制度化联系；它还在生产（决定）关乎于公民自己利益的公共政策，在发展意义重大的、自发的非亲属组织，并使其成为公共认同的新单位。

　　就我们关心的社会关系转型而言，这些变化的核心方面，是形成用契约关联起来的行动者，这意味着从前的管理和被管理关系转变成为签约关系，各方具有权利义务对等、从而可能相互约束的地位。很明显，这是一项社会权利配置的重构、转移过程，它改变着权利配置的规则，并在其基础上造就着新的社会关系。

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